Toezeggingen van overheden in het bestuursrecht en het civiele recht

Toezeggingen van overheden kunnen leiden tot lastige kwesties. Uitgangspunt is dat een door de overheid gedane toezegging wordt nagekomen. Bij overheden is daarbij echter wel relevant wie de toezegging heeft gedaan. Niet iedere toezegging is bindend voor het bevoegde bestuursorgaan. 

Uit de rechtspraak van de afgelopen jaren blijkt dat de beoordeling van toezeggingen van overheden in het bestuursrecht en het civiele recht uniformer is geworden. Dit bespreken wij in deze Legal Update aan de hand van enkele uitspraken.

Toezeggingen in het bestuursrecht: Vertrouwensbeginsel 

In het bestuursrecht wordt een beroep op een door een overheid gedane toezegging getoetst aan het vertrouwensbeginsel. Deze toets bestaat sinds Dakterras-uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 uit drie stappen:

1. Is er sprake van een uitlating of gedraging die kwalificeert als een toezegging?
2. Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?
3. Staan er zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg?

Dit stappenplan hebben we uitvoeriger besproken in deze Legal Update 

In een bestuursrechtelijke procedure wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel vrijwel altijd beoordeeld in het licht van de rechtmatigheid van het genomen besluit. De bestuursrechter beoordeelt dus of het genomen besluit al dan niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel en daarmee al dan niet rechtmatig is genomen. 

Toezeggingen in het civiele recht: Redelijkheid en billijkheid

In het civiele recht geldt een andere maatstaf; die van de redelijkheid en billijkheid (artikel 6:2 lid 2 BW). Daaruit volgt dat een toezegging in principe door de overheid moet worden nagekomen, tenzij het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn om nakoming van de toezegging te verlangen. Niet-nakoming van een toezegging kan dan onrechtmatig zijn of – als er een overeenkomst is gesloten met de overheid – wanprestatie opleveren. 

Schadevergoeding

Zowel in het bestuursrecht als het civiele recht kan er voor de overheid een verplichting bestaan om schade te vergoeden, indien een toezegging niet wordt nagekomen (omdat zwaarder wegende belangen in de weg staan aan nakoming van de gedane toezegging).

In het bestuursrecht zal het (enkel) gaan om vergoeding van dispositieschade. Dit betreft schade die is geleden doordat naar de toezegging c.q. het gewekte vertrouwen is gehandeld (het negatieve belang). Dit betekent dat de betrokkene financieel in de positie moet worden gebracht waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging c.q. het gewekte vertrouwen wordt weggedacht. 

In het civiele recht kan (onder omstandigheden) vergoeding van de schade worden gevorderd die het gevolg is van het niet nakomen van de toezegging (het positieve belang). Dit betekent dat de betrokkene in de financiële positie wordt gebracht waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging zou zijn nagekomen.

• Zie over de verplichting tot schadevergoeding op grond van het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht deze Legal Update. 

Uniforme beoordeling in het bestuursrecht en het civiel recht – voorbeelden 

HR 24 december 2021: Zwaarder wegende belangen staan in de weg aan nakoming toezegging

Sinds de uitspraak van de Hoge Raad van 24 december 2021 geldt dat voor de beoordeling van niet-nakoming van toezeggingen van overheden ook in het civiele recht aansluiting wordt gezocht bij de in het bestuursrecht ontwikkelde maatstaf uit de Dakterras-uitspraak. De Hoge Raad oordeelde dat in het civiele recht weliswaar de maatstaf van de redelijkheid en billijkheid (artikel 6:2 lid 2 BW) geldt, maar dat de wijze waarop die maatstaf wordt toegepast, in de betreffende zaak niet verschilde van de maatstaf uit de Dakterras-uitspraak. 

Het ging in deze zaak om de vraag of de Staat gehouden was om een door haar advocaat in het kader van een onteigeningsprocedure gedane toezegging na te komen. Het betrof een toezegging dat een brug zou worden aangelegd in een specifieke variant. In een latere fase werd namens de Staat medegedeeld dat er (toch) geen brug zou worden aangelegd. De eisende partij vorderde nakoming van de gedane toezegging. 

Het Hof oordeelde dat er sprake was van een toezegging die – hoewel gedaan door een advocaat – aan de Staat kon worden toegerekend, maar dat de Staat niet gehouden was de toezegging na te komen, omdat het belang van de Staat bij een doelmatige besteding van overheidsgelden zwaarder woog dan het belang van de eiser in kwestie. Daarbij was relevant dat de bereikbaarheid van de woning van de eiser door middel van alternatieven op een vergelijkbaar niveau was gebracht als het geval zou zijn geweest met de aanleg van de beoogde brug. Daarnaast had de Staat aangeboden de omrijschade van eiser te vergoeden. De Hoge Raad liet dit oordeel van het Hof in stand. Bij de Hoge Raad was overigens niet meer aan de orde of er sprake was van een toezegging die aan de Staat kon worden toegerekend, maar was uitsluitend in geschil of de gedane toezegging moest worden nagekomen.

De uitspraak betreft de civielrechtelijke variant van 'stap 3' van de Dakterras-uitspraak van de Afdeling. De uitspraak illustreert dat zowel in het bestuursrecht als het civiele recht het uitgangspunt geldt dat een overheid gehouden is een toezegging na te komen en dat het belang van degene die aanspraak maakt op nakoming zwaar weegt, maar dat zwaarder wegende belangen aan honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg kunnen staan (bijvoorbeeld belangen van derden of algemene belangen). 

HR 28 maart 2025: Onbevoegd gedane toezegging niet toerekenbaar aan bevoegde bestuursorgaan

In de uitspraak van de Hoge Raad  28 maart 2025 wordt bevestigd dat de vraag of er sprake is van een toezegging die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, in het civiele recht op dezelfde wijze wordt beoordeeld als in het bestuursrecht. De centrale vraag in die zaak was of toezeggingen van wethouders en ambtenaren over het gebruik van chalets voor arbeidsmigranten, konden worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan: de gemeenteraad. De toezeggingen waren gedaan aan exploitanten van chalets op een recreatiepark. De exploitanten vorderden een verklaring voor recht dat de gemeente tekortgeschoten was in de nakoming van de tussen partijen gemaakte afspraken en/of onrechtmatig had gehandeld. 

Het Hof had geoordeeld dat de exploitanten op goede gronden mochten veronderstellen dat de toezeggingen van de betrokken wethouder(s) en casemanager(s) de opvatting van de Gemeente vertolkten. De Hoge Raad vernietigde dit arrest van het Hof. De Hoge Raad oordeelde – onder verwijzing naar haar eigen rechtspraak en die van de Afdeling – dat als de gemeenteraad het bevoegde bestuursorgaan is, handelingen van (leden van) het college van burgemeester en wethouders en van gemeenteambtenaren slechts aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend als de gemeenteraad blijk heeft gegeven van instemming met die handelingen. Alleen in dat geval mag een betrokkene op goede gronden veronderstellen dat de betreffende personen de opvatting van de gemeenteraad vertolken. De reden daarvoor is dat moet worden voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, aldus de Hoge Raad. Voor het aannemen van instemming van de gemeenteraad is het enkele feit dat niet gebleken is dat de gemeente afstand heeft gedaan van de toezeggingen, onvoldoende. 

Deze uitspraak betreft de civielrechtelijke variant van 'stap 2' van de Dakterras-uitspraak van de Afdeling. De uitspraak bevestigd dat de bevoegdheidsverdeling tussen het college van b&w en de gemeenteraad zowel bij de civiele rechter als bij de bestuursrechter een cruciale rol speelt bij de vraag of een toezegging kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan.

Conclusie

Uit de rechtspraak volgt dat de civiele rechter voor de beoordeling van toezeggingen van overheden aansluiting zoekt bij de rechtspraak van de bestuursrechter. Dit levert mooie voorbeelden op van civielrechtelijke uitspraken waarin het stappenplan van de bestuursrechter uit de Dakterras-uitspraak wordt toegepast. Uit het oogpunt van rechtseenheid en harmonisatie valt dit enkel toe te juichen.

Meer weten over dit onderwerp? Neem dan contact op met een van onze specialisten.