Schadevergoeding op grond van het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht
18-07-2025
Als een bestuursorgaan een aan haar toerekenbare toezegging niet nakomt omdat zwaarder wegende belangen daaraan in de weg staan, dan kan op haar de verplichting rusten om schadevergoeding te betalen. In deze Legal Update vertellen wij meer over schadevergoeding op grond van het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht.
Hoe wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel beoordeeld?
Sinds de Dakterras-uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel aan de hand van drie stappen beoordeeld:
is er sprake van een toezegging?
kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?
staan er zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg?
Als er sprake is van een toerekenbare toezegging, maar zwaarder wegende belangen in de weg staan aan nakoming daarvan (stap 3), dan kan op het bestuursorgaan de verplichting rusten om schadevergoeding te betalen.
In de zaak die aanleiding was voor de conclusie, is inmiddels ook een einduitspraak gewezen. Helaas kwam de Afdeling in die uitspraak niet toe aan een bespreking van de conclusie, omdat er geen sprake bleek te zijn van schade die in verband stond met de niet-nagekomen toezegging. We zijn dus nog in afwachting van een uitspraak waarin de Afdeling deze conclusie bespreekt.
Omvang schadevergoeding bij bestuursrechter
In de conclusie van A-G Snijders wordt benadrukt dat bij de bestuursrechter alleen vergoeding van dispositieschade kan worden geclaimd. Dat is de schade die is geleden doordat in dat vertrouwen is gehandeld, zoals kosten die zijn gemaakt of maatregelen die zijn getroffen (het zogenoemde 'negatieve belang'). Vergoeding van het 'positieve belang', waarmee iemand financieel in dezelfde positie zou worden gebracht als waarin hij zou hebben verkeerd als het vertrouwen of de toezegging was nagekomen, is in een bestuursrechtelijke procedure niet aan de orde. Daarvoor moet men naar de civiele rechter.
Voorbeeld: In een uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4384) stond een last onder dwangsom vanwege een illegale woningsplitsing centraal. Vast stond dat er eerder een (toerekenbare) toezegging was gedaan dat de woning gesplitst mocht worden. Later trad het college toch handhavend op. De Afdeling oordeelde dat het college het belang van handhaving van het bestemmingsplan en het belang van een goede gebalanceerde woningmarkt, zwaarder mocht laten wegen dan het belang van de betrokkene. Door het college was een schadevergoeding toegekend voor de gemaakte kosten (de verbouwingskosten en de kosten voor het terugbrengen van de woning in de oorspronkelijke staat). De Afdeling oordeelde dat het college terecht geen aanleiding had gezien om vergoeding van gemiste huurinkomsten toe te kennen. Misgelopen inkomsten kunnen immers niet worden aangemerkt als dispositieschade. Dispositieschade gaat namelijk om schade die is ontstaan doordat is gehandeld naar de toezegging. De toezegging weggedacht, zouden er geen gemiste huurinkomsten zijn, aangezien woningsplitsing op grond van het bestemmingsplan niet was toegestaan. De Afdeling oordeelde dat de betrokkene dus niet in de positie hoefde te worden gebracht waarin de toezegging zou zijn nagekomen (het 'positieve belang').
Toekennen schadevergoeding als onderdeel van schadeveroorzakend besluit
Het toekennen van schadevergoeding moet volgens A-G Snijders in het schadeveroorzakende besluit waarin het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Hij pleit voor de figuur van een zogenaamd 'onzelfstandig schadebesluit.' Volgens A-G Snijders is het toekennen van schadevergoeding in een apart besluit, het zelfstandige schadebesluit, niet mogelijk. A-G Snijders acht het wel mogelijk dat het materiële (schadeveroorzakende) besluit door de rechter rechtmatig wordt bevonden, los van het onderdeel van het besluit over de (hoogte van de) schadevergoeding. Hij noemt dat een "knip" in het besluit.
Voorbeeld: In een uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1155) was een dergelijke knip ook aan de orde. Dit betrof een zaak over een kinderdagverblijf in Heemstede. In die zaak was door het bevoegde bestuursorgaan zelf, het college, de toezegging gedaan dat een kinderdagverblijf van een bepaalde omvang in overeenstemming was met het bestemmingsplan. Bij de vergunningaanvraag voor brandveilig gebruik bleek het college toch van mening te zijn dat het kinderdagverblijf in strijd was met het bestemmingsplan. Het college was ook niet bereid om de vergunning te verlenen omdat zij een kinderdagverblijf niet ruimtelijk aanvaardbaar vond. In de uitspraak onderkende de Afdeling dat er een toezegging was gedaan die aan het college kan worden toegerekend. De Afdeling vernietigde het besluit (alleen) voor zover het college daarin niet had beslist over de vergoeding van eventuele dispositieschade. De Afdeling droeg het college op om binnen twaalf weken na de uitspraak een nieuw besluit te nemen waarbij het voldoende gemotiveerd beslist over de vergoeding van eventuele dispositieschade.
Conclusie
Als een bestuursorgaan een aan haar toerekenbare toezegging niet nakomt omdat zwaarder wegende belangen daaraan in de weg staan, dan kan op haar de verplichting rusten om de dispositieschade te vergoeden. De door A-G Snijders voorgestelde lijn is dat bestuursorganen zich er al in het (schadeveroorzakende) besluit van moeten vergewissen of het niet honoreren van een toezegging tot dispositieschade heeft geleid. Gebeurt dit niet, dan kan het genomen besluit worden vernietigd voor zover daarin niet is beslist over de vergoeding van eventuele dispositieschade.
Tip voor bestuursorganen in deze context: zorg dat er tijdig een beeld wordt gevormd van eventuele geleden dispositieschade en neem dit mee in het schadeveroorzakende besluit.
Tip voor betrokkenen die geconfronteerd worden met een toezegging van een bestuursorgaan die niet wordt nagekomen: zorg voor een onderbouwing van de geleden dispositieschade.
