In zijn conclusie van 21 augustus 2024 heeft A-G Snijders zich al uitgelaten over schadevergoeding bij schending van het vertrouwensbeginsel. De kern van die conclusie was dat als een bestuursorgaan gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat niet kan worden gehonoreerd (lees: een toezegging heeft gedaan die niet kan worden nagekomen), omdat zwaarder wegende belangen daaraan in de weg staan, de geleden dispositieschade volledig moet worden vergoed. Dispositieschade is de schade die is geleden doordat naar het gewekte vertrouwen is gehandeld, zoals kosten die zijn gemaakt of maatregelen die zijn getroffen (het zogenoemde 'negatieve belang').
Afdeling kwam in uitspraak niet toe aan toepassing van conclusie
In de grote kamer-uitspraak van 22 januari 2025 die volgde op deze eerste conclusie, kwam de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: 'de Afdeling') niet toe aan toepassing van hetgeen in de conclusie was besproken. De Afdeling oordeelde in die zaak namelijk dat er geen gerechtvaardigd vertrouwen was gewekt. Daarmee strandde het beroep op het vertrouwensbeginsel bij de eerste stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak en was schadevergoeding niet aan de orde.
De voorzitter van de Afdeling heeft A-G Snijders daarom begin dit jaar gevraagd om een conclusie te nemen over de vraag wat zijn conclusie van 21 augustus 2024 in een andere zaak betekent. De conclusie van 29 juli 2026 is het resultaat daarvan.
De casus
Last onder dwangsom
De zaak gaat over een last onder dwangsom die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (hierna: 'het college') in 2020 heeft opgelegd aan een ontwikkelaar, vanwege het realiseren van parkeerplaatsen zonder omgevingsvergunning. Volgens het college was aan het bedrijf alleen een vergunning verleend voor de bouw van woningen, maar niet voor het realiseren van parkeerplaatsen. De parkeerplaatsen zouden in strijd zijn met het bestemmingsplan. De overtreding zou volgens het college kunnen worden beëindigd door alsnog een omgevingsvergunning aan te vragen voor parkeerplaatsen op deze locatie, of de locatie te gebruiken voor wonen.
Gewekt vertrouwen in procedure omgevingsvergunning
Voorafgaand aan de handhavingsprocedure had een vergunningprocedure plaatsgevonden. In 2018 heeft de ontwikkelaar een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van vier woningen. Het college heeft die aanvraag in eerste instantie afgewezen omdat niet aan de parkeerseis werd voldaan. In bezwaar heeft de ontwikkelaar als parkeeroplossing het gebruik van het binnenterrein van een naastgelegen perceel voorgesteld. Hoewel uit de e-mailcorrespondentie tussen de ontwikkelaar en een medewerker van de afdeling Bezwaar en Beroep bleek dat het college wist dat de parkeeroplossing in strijd was met het bestemmingsplan, besliste het college in de beslissing op bezwaar alsnog om de omgevingsvergunning voor de realisatie van de woningen te verlenen. In dat besluit heeft het college beschreven dat het akkoord gaat met de door de ontwikkelaar aangedragen parkeeroplossing. Desondanks besloot het college twee jaar later handhavend op te treden tegen de parkeerplaatsen.
Eerste tussenuitspraak Afdeling
In de eerste tussenuitspraak van 18 december 2024 oordeelde de Afdeling dat het college bij de ontwikkelaar het gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt dat de betreffende locatie (het binnenterrein) als parkeerterrein mocht worden gebruikt. De Afdeling droeg het college op om de betrokken belangen af te wegen en te beoordelen of er een verplichting bestond om eventuele schade van de ontwikkelaar te vergoeden, indien handhaving zou worden voortgezet.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college een nadere motivering gegeven. Het college heeft de last onder dwangsom in stand gehouden. Volgens het college wogen de belangen van omwonenden van het parkeerterrein en het belang van handhaving zwaarder dan de verwachtingen die bij de ontwikkelaar waren gewekt. Verder heeft het college erop gewezen dat de ontwikkelaar bij eventuele schade een onderbouwd verzoek om schadevergoeding kon indienen bij de gemeente. Een concrete beoordeling van de schade bleef daarmee achterwege.
Tweede tussenuitspraak Afdeling
De Afdeling oordeelde in de tweede tussenuitspraak van 30 juli 2025 dat deze nadere motivering onvoldoende was. Volgens de Afdeling heeft het college de belangen van de ontwikkelaar onvoldoende betrokken. Daarnaast heeft het college ten onrechte de schade van de ontwikkelaar niet beoordeeld. Naar het oordeel van de Afdeling had het college de vergoeding van de schade als onderdeel in de besluitvorming moeten opnemen. De Afdeling droeg het college op om deze gebreken te herstellen.
Het college heeft zich in de tweede nadere motivering – onder verwijzing naar een deskundigenrapportage – op het standpunt gesteld dat er geen sprake zou zijn van een causaal verband tussen de gestelde schade en het gewekte vertrouwen. Volgens het college was er geen sprake van voor vergoeding in aanmerking komende schade.
De conclusie van 29 juli 2026
In zijn conclusie van 29 juli 2026 vat A-G Snijders eerst de hoofdlijnen van zijn conclusie van 21 augustus 2024 samen. Vervolgens komt hij toe aan een beoordeling van de casus.
De kernpunten van de conclusie zijn de volgende.
Grondslag voor de schadevergoeding blijft het vertrouwensbeginsel zelf
A-G Snijders herhaalt dat het vertrouwensbeginsel de grondslag is voor de schadevergoedingsplicht, en niet het égalitébeginsel, de onrechtmatige daad of het evenredigheidsbeginsel.
Geen zelfstandig schadebesluit, wel een "knip"
A-G Snijders verduidelijkt dat het besluitdeel waarbij het gewekte, gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, niet hoeft te worden opgehouden door de vaststelling van de schade en de schadevergoeding, mits voldoende duidelijk is dat andere belangen zwaarder wegen dan het honoreren van dat vertrouwen. Er kan dan een zogenoemde "knip" worden gemaakt tussen het deel van het besluit waarbij wordt vastgesteld dat die andere belangen zwaarder wegen, en het deel waarbij de schade wordt vergoed. Verder kan de bestuursrechter niet gaan: de belangenafweging van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak kan alleen plaatsvinden als het bestuursorgaan de belangen en de schade van belanghebbenden vooraf voldoende heeft afgewogen en onderzocht. Dit onderzoek mag dus niet worden doorgeschoven naar een later (zelfstandig) besluit.
Alleen dispositieschade (negatief belang)
Ook bevestigt A-G Snijders wederom dat bij de bestuursrechter uitsluitend vergoeding van dispositieschade (het negatieve belang) aan de orde kan zijn, en niet het positieve belang (zie voor dit onderscheid onze eerdere Legal Update 'Toezeggingen van overheden in het bestuursrecht en het civiele recht').
Bepalen (omvang) schade
Bij het bepalen van de schadevergoedingsplicht en de omvang van de dispositieschade gelden dezelfde regels als in het civiele schadevergoedingsrecht.
Dit geldt ook voor de stelplicht en bewijslast. Het is in beginsel aan de belanghebbende om de relevante feiten aan te voeren en zijn schade aannemelijk te maken. Hierbij geldt in het bestuursrecht wel de bijzonderheid dat het bestuursorgaan op grond van artikel 3:2 Awb ook zelf onderzoek moet doen naar de relevante feiten, mede door navraag te doen bij de belanghebbende. Echter: het niet voldoende vaststaan van feiten waaruit volgt dat recht bestaat op schadevergoeding, brengt (in beide rechtsgebieden) in beginsel mee dat geen schadevergoeding wordt toegekend. Dit komt dus in beginsel voor risico van de belanghebbende, aldus A-G Snijders.
Toepassing conclusie op de casus
In de voorliggende zaak komt A-G Snijders tot de conclusie dat de ontwikkelaar voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er dispositieschade is geleden. De volgende kosten komen volgens hem in aanmerking als dispositieschade:
De kosten voor de aanleg van de parkeerplaatsen;
Mogelijke kosten voor het verwijderen van de parkeerplaatsen (deze zijn in de procedure nog niet begroot);
Een eventueel negatief verschil tussen de aanschafprijs en de verkoopprijs of actuele waarde van het betreffende perceel. Als er sprake is van een positief verschil, dan vermindert dat de dispositieschade;
Het verschil tussen de feitelijke opbrengst van het project en de opbrengst die het project zou hebben gehad als niet de verwachting zou zijn gewekt dat het perceel als verkeersoplossing zou kunnen worden gebruikt. Daarbij komen ook de financieringslasten voor de ontwikkelaar aan de orde. Door de onzekerheid over de parkeerplaatsen kon er geen voorverkoop van de woningen plaatsvinden, waardoor de bouw moest worden gefinancierd met vreemd vermogen. Volgens A-G Snijders maken de financieringslasten in beginsel onderdeel uit van de te vergoeden dispositieschade.Wel moet in dit geval de hoogte daarvan nog nader worden onderzocht.
Vervolgens moet van de dispositieschade worden afgetrokken een contractuele boete die de ontwikkelaar zou hebben betaald om de koop van het perceel te annuleren als bij haar niet de verwachting was gewekt dat het perceel gebruikt kon worden als parkeeroplossing.
De precieze omvang van de dispositieschade staat volgens A-G Snijders nog niet vast. Hij overweegt dat nog nader onderzoek nodig is naar de omvang van de schade, vooral omdat onderliggende stukken (facturen) en toelichting op een aantal specifieke punten ontbreken.
Verdere verloop van de procedure
Het college en de ontwikkelaar krijgen eerst de gelegenheid om schriftelijk te reageren op deze conclusie van A-G Snijders. Daarna zal de grote kamer van de Afdeling de behandeling voortzetten.
Wat moeten we onthouden van deze conclusie?
Deze conclusie bevestigt de eerdere conclusie van A-G Snijders over schadevergoeding op grond van het vertrouwensbeginsel. Wel biedt de conclusie meer concrete inzichten voor de berekening van dispositieschade in een concreet geval.
Voor bestuursorganen bieden de conclusie en de onderliggende tussenuitspraken bovendien meer duidelijkheid over de eisen die worden gesteld aan de besluitvorming en de mogelijkheden om daarin een eventuele "knip" toe te passen.
Voor belanghebbenden die zich geconfronteerd zien met een niet-nagekomen toezegging: onderbouw de schadeclaim in een zo vroeg mogelijk stadium en concreet met stukken (bijv. facturen, jaarcijfers, deskundigenrapporten etc.). Houd er rekening mee dat in het bestuursrecht uitsluitend het negatieve belang (dispositieschade) wordt vergoed.
Meer weten over dit onderwerp? Neem dan gerust contact op met één van onze specialisten.
