Intern salderen nog verder bemoeilijkt

Bestaande én nieuwe ontwikkelingen zijn in strijd met het (natuurbeschermings)recht. Dit bleek al uit uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 december 2024, waarover wij eerder schreven. De mogelijkheden voor intern salderen zijn ingrijpend gewijzigd en een oplossing is er niet direct: door gebrek aan stikstofruimte kunnen benodigde natuurvergunningen niet of nauwelijks worden verleend. 

Op 28 mei 2025 heeft de Afdeling geoordeeld dat het nieuwe toetsingskader óók geldt als intern gesaldeerd wordt met algemene regels voor bemesten, voor woningbouwproject Overduin in Egmond aan den Hoef. Dat komt niet onverwacht maar maakt het zeker niet eenvoudiger voor de praktijk. Het is namelijk ook niet langer mogelijk om zonder natuurvergunning de toename van stikstofuitstoot van een bouwproject, in dit geval woningbouw, weg te strepen tegen de afname van de stikstofuitstoot (doordat de agrarische gronden niet langer worden bemest). 

Intern salderen alleen in passende beoordeling

Op 18 december 2024 oordeelde de Afdeling al dat in de zogenoemde voortoets alleen nog mag worden gekeken naar de gevolgen van het project op zichzelf, zónder rekening te houden met wat er in de oude situatie was vergund (intern salderen). Intern salderen moet in het kader van de volgende stap plaatsvinden, de passende beoordeling. Daarbij gelden er strenge regels over de inzet en omvang van de oude situatie (referentiesituatie), waartegen de effecten van de nieuwe beoogde situatie worden afgezet. Alleen als negatieve effecten op de natuur zijn uit te sluiten, kan de vergunning worden verleend.

Voorwaarden intern salderen met bemesten

Intern salderen is – in lijn met de eerdere uitspraken – alleen mogelijk als de verwachte voordelen vaststaan, de wijziging of beëindiging van het bemesten is verzekerd en voldaan wordt aan het additionaliteitsvereiste. Dit vereiste behelst kort gezegd dat de wijziging c.q. maatregel alléén mag worden ingezet ten behoeve van de beoogde ontwikkeling, als die niet überhaupt al nodig is om de staat van de natuur in stand te houden of te verbeteren (generieke verplichting voor Nederland op grond van Europese regels). 

De Afdeling licht in de uitspraak van 28 mei jl. toe dat het additionaliteitsvereiste alleen ziet op het gedeelte van de referentiesituatie dat wordt gebruikt om intern te salderen. Alleen voor dat deel, en dus niet voor de hele referentiesituatie, moet worden onderbouwd dat het inzetten daarvan niet ook nodig is om natuur te behouden, herstellen of verslechtering te voorkomen. Dat is een doekje voor het bloeden, zolang de overheid niet met concrete en voldoende maatregelen komt om de stikstofproblematiek het hoofd te bieden.

En nu? 

Het stikstofmoeras is met de uitspraak van vandaag weer complexer geworden. Wie het overzicht kwijt is ten aanzien van intern salderen, kan gebruikmaken van het stroomschema van de Afdeling.

Dat er iets moet gebeuren is het kabinet ondertussen ook duidelijk geworden. In dat kader wordt bijvoorbeeld als onderdeel van het 'Startpakket Nederland van het slot' onderzocht of de rekenkundige ondergrens kan worden verhoogd. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft daar kritische voorlichting over gegeven. Zie onze Legal Update van 27 mei 2025. Het is dus de vraag wanneer, hoe en op welke wijze het kabinet de stikstofproblematiek het hoofd gaat bieden. 

Wij houden u op de hoogte.

Dit is een Legal Update van Mathilde van Velzen-de Boer.