TAM-IMRO omgevingsplan: eerste uitspraak en beëindiging tijdelijke alternatieve maatregel per 1 januari 2026

Ook al is de Omgevingswet al geruime tijd in werking getreden, de stroom van uitspraken over omgevingsplannen moet nog op gang komen. Daarnaast werkt men in de praktijk nog veel met het opstellen van omgevingsplannen via de oude IMRO-standaard (de TAM-IMRO omgevingsplannen). In deze Legal Update gaan we in op een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 december 2024 over een dergelijk omgevingsplan, maar eerst staan we stil bij een nieuwsbericht over het (al dan niet) definitief uitfaseren van de TAM-IMRO omgevingsplannen. 

Uitfaseren TAM-IMRO omgevingsplan per 1 januari 2026 (?)

Op 16 april 2025 verschenen er berichten van de VNG en IPLO dat de tijdelijke alternatieve maatregelen (TAM) per 1 januari 2026 definitief worden uitgefaseerd. Echter, in een commissiedebat van 16 april 2025 heeft de minister nog wel een toezegging gedaan aan de Tweede Kamer dat nader wordt onderzocht wat de gevolgen van het uitfaseren zijn. Er is toegezegd dat hier nog een kamerbrief over volgt 'half 2025'. Met een kleine slag om de arm lijkt het er dus wel op dat de mogelijkheid om een TAM-IMRO omgevingsplan in procedure te brengen stopt op 31 december 2025.

Uitspraak 18 december 2024

Op 18 december 2024 heeft de Afdeling voor het eerst een uitspraak gedaan over een besluit tot wijziging van een omgevingsplan (ECLI:NL:RVS:2024:5222). Het college van B&W van Aalsmeer heeft de primeur, met weliswaar een relatief 'klein' TAM-IMRO plan. Toch laat de uitspraak zien dat voorrangsregels kunnen werken en ook biedt het een voorbeeld van een situatie waar de raad de bevoegdheid tot het vaststellen van een omgevingsplan aan het college van B&W heeft gedelegeerd. 

Waar ging het om?

In deze procedure had het college van B&W van Aalsmeer beslist tot een wijziging van het omgevingsplan middels TAM-IMRO. In dit besluit was een voorrangsregel opgenomen. De voorrangsregel stelt dat: 'een omgevingsvergunning voor het bouwen van geluidgevoelige gebouwen binnen de grenzen van het besluit tot wijziging alleen wordt verleend als het geluid door een activiteit anders dan wonen in een geluidgevoelige ruimte niet hoger is dan de waarde bedoeld in tabel 22.3.3 van artikel 22.63 van de regels van het omgevingsplan, voorgaat op artikel 8.3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Nieuw Calslagen 2016".' De wijziging van het omgevingsplan zag op een locatie waar woningbouw was beoogd.

Appellant tegen dit besluit is eigenaar van aangrenzende percelen aan de ontwikkelingslocatie. Op zijn percelen wil appellant, conform de bestemming in het oude bestemmingsplan, een jachthaven gaan exploiteren. Echter, door de wijziging van het omgevingsplan en de vaststelling van de voorrangsregel vreest appellant dat exploitatie van de jachthaven onmogelijk wordt aangezien uit het akoestisch rapport, dat ten grondslag ligt aan het wijzigingsbesluit, volgt dat bij een aantal woningen verschillende geluidswaarden zullen worden overschreden.

Voorrangsregels en TAM IMRO 

Volgens de Omgevingswet moeten omgevingsplannen voldoen aan het criterium van 'een evenwichtige toedeling van functies aan locaties'. Op dit moment bevatten veel gemeentelijke omgevingsplannen nog een tijdelijk deel, dat bestaat uit de oude bestemmingsplannen. De Omgevingswet bepaalt dat dit tijdelijke deel alleen in zijn geheel kan vervallen.

De gedachte van de wetgever was dat gemeenten in de overgangsfase toch wijzigingen in het tijdelijk deel moeten kunnen doorvoeren, door het vaststellen van nieuwe voorrangsregels. Hiermee kan een gemeente bijvoorbeeld bepalen dat nieuwe regels voorgaan op oudere regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan.

Het vaststellen van voorrangsregels is een wijziging van het omgevingsplan. Volgens de Omgevingswet zijn gemeenten verplicht dergelijke wijzigingen te publiceren via de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar maken. Deze publicatie moet voldoen aan een tweedelig raamwerk, afgekort als STOP-TPOD. Door technische beperkingen in het Digitale stelsel van de Omgevingswet zijn veel gemeenten echter nog niet in staat om volledig aan het STOP-TPOD-raamwerk te voldoen.

Om het Digitale stelsel van de Omgevingswet te ondersteunen, heeft de wetgever de TAM ingevoerd. Bij het gebruik van de TAM kunnen gemeenten gebruik blijven maken van het Informatiemodel Ruimtelijke Ordening (IMRO). De IMRO-standaarden zijn de technische standaarden zoals deze van toepassing waren onder het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening. De werkwijze voor het vaststellen van een deel van het omgevingsplan is geregeld in artikel 11.1 lid 2 van het Besluit elektronische publicaties. Oorspronkelijk was het de bedoeling dat de TAM-IMRO systematiek zou vervallen uiterlijk één jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, maar vorig jaar is besloten dat gemeenten de TAM-IMRO systematiek kunnen blijven gebruiken tot en met 31 december 2025. Hierdoor kunnen gemeenten tot het einde van jaar via TAM-IMRO alsnog voldoen aan de publicatieplicht bij wijzigingen van omgevingsplannen. 

Wat oordeelde de Afdeling?

Voordat de Afdeling aan de inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden begint, formuleert zij eerst het toetsingskader: 'Het college neemt een besluit tot wijziging van het omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit tot wijziging van het omgevingsplan sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot wijziging van het omgevingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.' Uit dit citaat volgt duidelijk dat de norm van een goede ruimtelijke ordening is vervangen door de nieuwe norm uit de Omgevingswet of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Naast de gewijzigde normstelling zijn er nog een tweetal conclusies uit de uitspraak te trekken. Allereerst valt uit de uitspraak af te leiden dat de Afdeling instemt met de systematiek van voorrangsregels middels TAM-IMRO, zoals de wetgever voor ogen had. Ten tweede oordeelt de Afdeling dat met de wijziging van het omgevingsplan geen nieuwe planologische ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt. Een poging van appellant om via deze wijziging van het omgevingsplan de basis van de bestemming uit een eerder bestemmingsplan ongedaan te maken slaagt dan ook niet. Volgens de Afdeling had appellant deze grond bij de vaststelling van het bestemmingsplan moeten aanvoeren en dus kan deze grond ook niet meer in de procedure aan de orde komen. De Afdeling verklaart het beroep ongegrond en het besluit tot wijziging van het omgevingsplan middels TAM-IMRO blijft in stand. 

Interessant: bevoegd gezag was het college van B&W

Wat verder nog interessant was aan het TAM-IMRO plan in Aalsmeer, is dat het is vastgesteld door het college van B&W. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is de gemeenteraad het bevoegd gezag voor het vaststellen van één omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente. In deze zaak was het dus echter het college van B&W van Aalsmeer die besloot tot wijziging van het omgevingsplan. Het college van B&W heeft deze bevoegdheid verkregen middels een delegatiebesluit van de gemeenteraad van Aalsmeer. Op grond van dit (uitgebreide) delegatiebesluit was het college van B&W bevoegd het omgevingsplan te wijzigen voor aanvragen van omgevingsvergunningen die in strijd zijn met het omgevingsplan, voor zover de aangevraagde omgevingsvergunning niet was opgenomen in 'de Beleidsregel van de gemeenteraad van Aalsmeer houdende het adviesrecht voor de gemeenteraad ten behoeve van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten'.

Aalsmeer heeft daarmee niet alleen de primeur van de eerste uitspraak van de Afdeling over TAM-IMRO omgevingsplannen, maar is ook het eerste voorbeeld van een gemeente waar de gemeenteraad de bevoegdheid tot het vaststellen van een (gedeelte van het) omgevingsplan delegeert aan het college van B&W. Overigens waren er geen beroepsgronden tegen de delegatie aangevoerd. 

Dit is een Legal Update van Merel Holtkamp en Koen Carbaat.