Relativiteitsvereiste in het bestuursrecht: Afdeling wijst overzichtsuitspraak

Op 11 november jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een handzame en voor de rechtspraktijk behulpzame overzichtsuitspraak gedaan over het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het gaat om een overzichtsuitspraak, zoals de Afdeling die de laatste jaren wel vaker heeft gedaan over verschillende onderwerpen. De rechtspraak over het relativiteitsvereiste wordt op een rijtje gezet.

In deze Legal Update bespreken wij de betekenis van het relativiteitsvereiste, de belangen van belanghebbenden, de aanleiding voor de overzichtsuitspraak en de inhoud van de overzichtsuitspraak. Wij eindigen met enkele afsluitende opmerkingen.

Relativiteitsvereiste

Het relativiteitsvereiste houdt kortgezegd in dat je je niet kunt beroepen op normen die niet zijn geschreven ter bescherming van jouw belangen. Zo kunnen de omwonenden van een nieuw te realiseren monument niet succesvol naar voren brengen dat de vluchtwegen van dat monument te smal en langwerpig zijn, zodat de omgevingsvergunning nooit verleend had mogen worden (uitspraak van 28 oktober jl. (Namenmonument)). De rechtsregels waarop de omwonenden een beroep doen (bepalingen uit het Bouwbesluit) zijn namelijk geschreven ter bescherming van de bezoekers van het monument en niet ter bescherming van henzelf. De bestuursrechter kan een besluit in zo'n geval dus niet vernietigen. Dit kan alleen anders zijn als naast de ingeroepen norm ook het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel is geschonden (correctie-Langemeijer in het bestuursrecht). In zo’n geval kan een concurrent bijvoorbeeld bereiken dat de rechter een besluit toch vernietigt terwijl de geschonden norm niet geschreven is om zijn belangen te beschermen (uitspraken van 28 december 2016 (SlijtersUnie)).

Belangen

Relativiteit is met name aan de orde in situaties waarin derden (meestal omwonenden of concurrenten) opkomen tegen een voor een ander begunstigend besluit. In de overzichtsuitspraak zijn diverse voorbeelden te vinden van belangen die derden dan inroepen. Duidelijk wordt dat dan wel een verband moet bestaan tussen de schending van het belang waaraan een derde zijn beroepsrecht ontleent en de beweerdelijke schending van de ingeroepen rechtsnorm. Zo kan een bakkerij zich succesvol beroepen op geluidsnormen die gelden voor geplande nieuwbouw als die nieuwbouw de bedrijfsuitoefening van de bakkerij in gevaar kan brengen (uitspraak van 12 december 2012). Een ondernemer kan zich daarentegen weer niet beroepen op de normen voor luchtkwaliteit om de vestiging van zijn concurrent tegen te houden (uitspraak van 20 mei 2015). Bewoners in de directe nabijheid van een Natura 2000-gebied kunnen wel met succes een beroep doen op de natuurbeschermingsregels vanwege de verwevenheid daarvan met hun belang bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat.  

Aanleiding voor de overzichtsuitspraak

De zaak die tot de overzichtsuitspraak heeft geleid gaat over de bezwaren van een omwonende tegen het bestemmingsplan 'Twiske Zuid II' van de gemeente Amsterdam. Dit plan maakt 157 nieuwe woningen mogelijk op twee voormalige bedrijventerreinen in Amsterdam-Noord.

Een omwonende wil de komst van deze woningen tegengaan. Hij vreest dat de toekomstige bewoners van de nieuwe woningen last krijgen van geluidsoverlast en een verminderde luchtkwaliteit door de uitstoot van fijnstof. De omwonende vindt daarom dat het plan vernietigd moet worden. De normen waarop de omwonende zich beroept, bepalingen uit de Wet geluidhinder en Wet milieubeheer, beogen de belangen van de toekomstige bewoners te beschermen. Op dit punt concludeert de Afdeling daarom dat de omwonende zich beroept op normen die kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belang.

De omwonende heeft nog meer bezwaren tegen het plan. Hij vreest namelijk dat het plan ook aantasting van het Natura 2000-gebied Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske tot gevolg zal hebben vanwege de stikstofuitstoot. Het normencomplex waarop de omwonende zich in dit kader beroept, bepalingen uit de Natuurbeschermingswet, beogen met name een algemeen belang te beschermen, namelijk de bescherming van natuur en milieu. De omwonende woont op 2 km afstand van het gebied. De Afdeling concludeert daarom dat het gebied geen deel uitmaakt van zijn leefomgeving. Van een verweven belang is dan ook geen sprake. Dat de omwonende regelmatig in het gebied komt, maakt dit niet anders.  

De Afdeling laat beide beroepsgronden, die niet kunnen leiden tot vernietiging van het plan, daarom buiten beschouwing.

Inhoud overzichtsuitspraak

In de uitspraak bespreekt de Afdeling eerst (in de overwegingen 4.1. tot en met 4.11.) de hoofdlijnen van haar oordelen met betrekking tot de toepassing van artikel 8:69a Awb. Daarbij wordt aandacht besteed aan de inhoud, doel en strekking van dat artikel. Hieronder belichten wij enkele aspecten:

• Het relativiteitsvereiste is geen ontvankelijkheidsvereiste. Het ontvankelijkheidsvereiste (zoals belanghebbendheid) geldt immers als toegangsdrempel om beroep in te kunnen stellen. Het relativiteitsvereiste heeft daarentegen betrekking op de beoordeling van het beroep (4.6-4.7.).
• Het relativiteitsvereiste geldt alleen in procedures bij de bestuursrechter, en dus niet in de bezwaar- of zienswijzefase (4.8.).
• De bestuursrechter is vrij in de keuze of hij voor of juist na een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden toetst aan relativiteit. De bestuursrechter kan er ook voor kiezen om de beroepsgrond – die het betrokken belang niet beschermt – geheel onbesproken te laten (4.9-4.10.).

 De Afdeling gaat vervolgens in de overwegingen 5.1. tot en met 11.6. in op de volgende onderwerpen:

• De verenigbaarheid van artikel 8:69a Awb met internationaal recht (5.-5.5.);
• Het belang waarop appellant zich beroept (6.-6.11.);
• De belangen die een omgevingsrechtelijke norm beoogt te beschermen: algemeen (7.-7.3.);
• Het beschermingsbereik van enige algemene normen (8.-8.4.);
• Correctie in verband met schending van het gelijkheidsbeginsel of schending van het vertrouwensbeginsel (9.-9.2);
• Het beschermingsbereik van omgevingsrechtelijke wetgeving (10.-10.107.), en
• Het beschermingsbereik van voor het omgevingsrecht relevant internationaal recht (11.-11.6).

Afronding

In de uitspraak geeft de Afdeling een duidelijk en uitvoerig overzicht van haar oordelen met betrekking tot de toepassing van artikel 8:69a Awb. Deze Legal Update leent zich niet voor een bespreking van het hele overzicht. Daarvoor verwijzen wij graag naar de uitspraak zelf.

Dit is een Legal Update van het team Bestuursrecht en Omgevingsrecht.