Nieuwe toetsing van beleid door de bestuursrechter

Op 15 mei 2025 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) een uitspraak gedaan over de manier waarop bestuursrechters beleid en besluiten die zijn gebaseerd op dat beleid, moeten toetsen (ECLI:NL:CRVB:2025:700). In een zogeheten 'grote kamer'-uitspraak, waarin ook rechters van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven zitting hebben, is een nieuwe lijn ingezet in de toetsing van besluiten die berusten op beleid van bestuursorganen. De nieuwe regels gelden dus voor het hele bestuursrecht.

Wat is er veranderd?

Er worden voortaan andere soorten beleid onderscheiden. Het verschil in type beleid is van belang voor de wijze waarop hoger geschreven recht en algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel, een rol spelen bij de toetsing van het beleid én de besluiten die gebaseerd zijn op dat beleid. De CRvB verduidelijkt en wijzigt in haar uitspraak van 15 mei 2025 vervolgens voor elk type beleid hoe die toets luidt. 

Welke vormen van beleid zijn er vanaf nu?

De diverse vormen van beleid zijn vanaf nu: 

1. binnenwettelijk beleid (grondslag in een wettelijk voorschrift)
   Voorbeeld: de bevoegdheid om een boete op te leggen en de hoogte van de boete per situatie in beleid is vervat
2. buitenwettelijk beleid (geen grondslag in een wettelijk voorschrift en geen beleid in de zin van artikel 1:3 lid 4 Awb)
   Voorbeeld: de evacuatieregeling Afghanistan[1]
3. tegenwettelijk beleid (in strijd met een wettelijk voorschrift) 
   Voorbeeld: het verlenen van bijstand aan een groep personen die in het buitenland verblijft in strijd met de regels van de Participatiewet over verblijf in het buitenland.

Toetsing 

In de uitspraak licht de CRvB toe op welke wijze de bestuursrechter de drie vormen van beleid en daarop gebaseerde besluiten toetst.

Binnenwettelijk beleid

De wijze van toetsing bij binnenwettelijk beleid blijft ongewijzigd. 

Bij binnenwettelijk beleid toetst de rechter of de beleidsregel zelf niet onevenredig is, middels zogeheten "exceptieve toetsing" (de mate van overeenstemming met ander (hoger) recht). Als het beleid niet onevenredig is, beoordeelt hij of het besluit dat is gebaseerd op dat beleid, voldoet aan de norm van artikel 4:84 Awb ("rechtstreekse toetsing" van het besluit). Bij deze rechtstreekse toetsing beoordeelt de bestuursrechter ook of het bestuursorgaan het beleid juist heeft toegepast. Bij de toetsing van zowel het besluit als het (binnenwettelijk) beleid aan het evenredigheidsbeginsel, bestaat die toetsing uit drie stappen: geschiktheid, noodzaak en evenwichtigheid.[2]  In zoverre dus niets nieuws. Wel verduidelijkt het CRvB dat de intensiteit van de toetsing (terughoudend of intensief) afhankelijk is van verschillende factoren. 

Buitenwettelijk beleid

De wijze van toetsing bij buitenwettelijk beleid wordt aanzienlijk verruimd. 

Anders dan voorheen is de toetsing van buitenwettelijk beleid gelijkgetrokken met de toetsing van binnenwettelijk beleid (exceptieve toetsing). Dit betekent dat bestuursrechters nu ook besluiten die zijn gebaseerd op buitenwettelijk beleid kunnen toetsen aan hoger recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, zoals het evenredigheidsbeginsel. Omdat het bestuursorgaan bij het bepalen van zijn buitenwettelijk beleid grote beslissingsruimte heeft, toetst de bestuursrechter deze besluiten terughoudender dan besluiten die zijn gebaseerd op binnenwettelijk beleid. Ook bij rechtstreekse toetsing van besluiten die zijn gebaseerd op buitenwettelijk beleid, geldt dat de bestuursrechter daarnaast nagaat of het bestuursorgaan het besluit juist heeft toegepast.

Tegenwettelijk beleid

Tegenwettelijk beleid wordt niet exceptief getoetst aan hoger recht, algemene rechtsbeginselen of ander (on)geschreven recht, zoals het evenredigheidsbeginsel. 

De rechter toetst in deze gevallen in de eerste plaats of het bestuursorgaan in het concrete geval het tegenwettelijk beleid juist (consistent) heeft toegepast. In de tweede plaats gaat de bestuursrechter na of het concrete bestreden besluit berust op een juiste wettelijke grondslag en niet in strijd is met hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en ander (on)geschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Die toetsing vindt plaats op dezelfde wijze als bij een besluit waarvoor geen beleid van toepassing is. Met het bestaan van tegenwettelijk beleid wordt bij deze toetsing geen rekening gehouden; dat beleid wordt als het ware 'weggedacht'. 

Toegespitst op de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, betekent dit dat de bestuursrechter voortaan zal beoordelen of in het concrete geval het dwingende wettelijke voorschrift waarvan met het tegenwettelijk beleid is afgeweken, buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Is dit een algemeen verbindend voorschrift dat niet een wet in formele zin is, dan zal moeten worden beoordeeld of het besluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel (zoals besproken in de hiervoor genoemde CBb-uitspraak van 26 maart 2024 en zoals verduidelijkt in de CBb-uitspraak van 24 december 2024). Is het tegenwettelijk beleid in strijd met een wet in formele zin, dan zal moeten worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Alleen als zulke omstandigheden zich voordoen, is er ruimte voor toetsing van het besluit aan (onder andere) het evenredigheidsbeginsel.

Wat betekent dit voor de rechtspraktijk?

De uitspraak maakt voor burgers en bestuursorganen duidelijk hoe beleid moet worden geduid en op welke manier de bestuursrechter het beleid en daarop gebaseerde besluiten zal toetsen. Voor bestuursorganen zal dat mogelijk aanleiding zijn om hun beleid te wijzigen. 

Dit is een Legal Update van Mathilde van Velzen-de Boer en Carmen Corsten. 
 

[1] ABRvS 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718 en ECLI:NL:RVS:2023:719.
[2] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 en CBb 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:927.