Intern salderen nog moeilijker: ook niet meer in voortoets bij bestemmingsplannen

Niet onverwacht maar wel langverwacht: in de uitspraak van 14 januari 2026 oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor het eerst dat het gewijzigde toetsingskader voor stikstof (intern salderen) ook van toepassing is voor bestemmingsplannen, in een procedure over een woningbouwproject in Rijswijk. Intern salderen is nu nog uitsluitend mogelijk in een eventuele passende beoordeling en niet meer in de voortoets. Dat was per 18 december 2024 al het geval voor projecten, waarover wij eerder de Legal Update schreven 'Stikstofalarm: (ook bestaande) activiteiten in de knel'. Het nieuwe kader is direct van toepassing in lopende procedures over bestemmingsplannen, waarop de Wet ruimtelijke ordening nog van toepassing is. Ik licht kort toe wat het nieuwe beoordelingskader behelst. 

Nieuw beoordelingskader

Voortaan moeten de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt op zichzelf worden onderzocht, zonder daarbij rekening te houden met de gevolgen van de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie (referentiesituatie). In veruit de meeste gevallen kunnen significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten en zal een passende beoordeling moeten volgen. Daarin mag weer wel rekening worden gehouden met de referentiesituatie.

Een klein uitstapje voor de fijnproevers: Op grond van de uitleg die de Afdeling geeft aan het Eco-Advocacy-arrest mag in de voortoets alleen rekening worden gehouden met standaardonderdelen van een project of nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Volgens de Afdeling is beëindiging van de bestaande situatie doordat daar een nieuwe ontwikkeling komt, wel een logisch gevolg maar geen inherent standaardonderdeel van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Positieve gevolgen van wijzigingen aan de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie kunnen in de regel ook niet worden beschouwd als standaardonderdeel. Daarmee valt dus het doek voor intern salderen in de voortoets bij bestemmingsplannen.

In de passende beoordeling voor een bestemmingsplan mag zoals gezegd wel rekening worden gehouden met de referentiesituatie. Daarvoor gelden strikte voorwaarden:

1. De verwachte voordelen van de mitigerende regel staan vast ten tijde van de passende beoordeling;
2. Er moet zijn verzekerd dat wijziging of beëindiging van de bestaande situatie is gerealiseerd en niet meer kan worden hervat (denk aan gebruiksovergangsrecht);
3. Dubbele inzet van de referentiesituatie is niet toegestaan en
4. Er wordt voldaan aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste.

Additionaliteitsvereiste in bestemmingsplannen verduidelijkt

Vooral de laatste eis is interessant. Het additionaliteitsvereiste behelst kort gezegd een motiveringsverplichting die we tot nu toe alleen kenden bij projecten, waarvoor een natuurvergunning moet worden verleend door Gedeputeerde Staten. Daarbij is de regel dat de vergunning waarbij wordt gesaldeerd alleen kan worden verleend, als de stikstofruimte van de bestaande ontwikkeling niet al nodig is voor behoud of verbetering van de natuur. Daarvoor zijn de rijksoverheid of provincies aan zet. Het is dan ook niet onlogisch dat de gemeenteraad in onderhavige procedure betoogde dat de additionaliteitseis daarom niet geldt in het kader van bestemmingsplannen.

De Afdeling gaat daar echter niet in mee. De gemeenteraad heeft inderdaad geen bevoegdheden of instrumenten om invloed uit te oefenen op de natuurdoelen van beschermde Natura 2000-gebieden. Dat betekent echter niet dat de motiveringsverplichting daarom niet geldt. De raad moet op basis van openbaar raadpleegbare gegevens invulling geven aan de motiveringseis en zich ervan vergewissen dat daarin geen aanwijzingen staan dat Rijk of provincies de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig vinden voor de beschermde natuur. Dat geldt ook voor extern salderen. Het gemeentebestuur kan hierbij onder andere putten uit natuurdoelanalyses.

Vervolg en verwachting

De invulling die de Afdeling geeft aan het additionaliteitsvereiste bij bestemmingsplannen die zijn vastgesteld door de raad is anders dan bij plannen door een provinciebestuur of minister (Tracébesluiten of inpassingsplannen). Het is afwachten hoe de precieze invulling van de motiveringsverplichting voor die gevallen precies zal luiden. Ik verwacht echter dat de Afdeling hierin aansluiting zal zoeken bij de motiveringsverplichting die geldt voor projecten, waarbij voor de invulling daarvan weer onderscheid wordt gemaakt tussen instandhoudings- en passende maatregelen. 

Met de uitspraak van 14 januari 2026 is in elk geval nog duidelijker geworden dat stikstofveroorzakende ontwikkelingen alleen kunnen doorgaan als er een gedegen maatregelenpakket wordt getroffen. De nieuwste loot aan de stam van het kabinet is de Landelijke vrijwillige beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Vbr), waarvoor per 12 januari 2026 een internetconsultatie is gestart en waarmee een afname van stikstof wordt beoogd.

Wij houden u op de hoogte van nieuwe ontwikkelingen en zij u bij vragen uiteraard graag van dienst.