Het eerste instructiebesluit onder de Omgevingswet: de Afdeling vernietigt het instructiebesluit en zet de juridische lijnen uiteen

Op 9 september 2026 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: 'de Afdeling') de eerste uitspraak gewezen over een instructiebesluit als bedoeld in artikel 2.33 van de Omgevingswet (hierna: 'Ow') (ECLI:NL:RVS:2026:5216). Aanleiding was een instructiebesluit van het college van GS van Flevoland (hierna: 'GS') die aan de gemeenteraad van Noordoostpolder (hierna: 'de gemeenteraad') de instructie opgelegde om geen regels in het omgevingsplan op te nemen die het testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen rondom het (Smart) Mobiliteit en Infrastructuur Test Centrum (hierna: 'MITC')/NLR onevenredig zouden belemmeren. De gemeenteraad én de ontwikkelaar van het recreatiepark (Lavendel B.V.) hadden beroep ingesteld tegen het instructiebesluit. 

Het is een heel interessante eerste uitspraak voor de rechtspraktijk over het instructiebesluit. Voor GS  pakt deze uitspraak wat minder goed uit (het instructiebesluit wordt vernietigd). Daar staat tegenover dat de Afdeling in een uitspraak van eveneens 9 september 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:5241) wel tot vernietiging overgaat van de vaststelling van het gewraakte bestemmingsplan in kwestie. 

In deze Legal Update gaan we eerst kort in op het instrument van het instructiebesluit en bespreken wij daarna de lessen voor de praktijk uit de uitspraak van 9 september 2026. 

Wat is een instructiebesluit in de zin van artikel 2.33 Omgevingswet?

Het instructiebesluit is de vervanger van de proactieve aanwijzing zoals we die kenden onder artikel 4.2, eerste lid, Wet ruimtelijke ordening. Een instructiebesluit is een opdracht (de instructie) van een 'hoger' bestuursorgaan aan een 'lager' bestuursorgaan. De instructie kan ook een opdracht zijn om iets niet te doen.

In de uitspraak van 9 september jl. stond een instructie van GS aan de gemeenteraad centraal om iets niet te doen, te weten onevenredige belemmering van het MITC/NLR. 

Wie mag procederen tegen een instructiebesluit?

Voordat de Afdeling in de uitspraak van 9 september jl. aan de inhoudelijke beroepsgronden toekomt, gaat zij eerst in op de vraag of Lavendel B.V. beroep kan instellen tegen het instructiebesluit. Volgens de Afdeling staat tegen een instructiebesluit beroep open voor belanghebbenden, en dit zijn niet alleen de bestuursorganen die (direct) partij zijn bij het instructiebesluit, maar ook burgers of bedrijven die rechtstreeks door het instructiebesluit worden geraakt. Dit gaat voor Lavendel B.V. op, aangezien het instructiebesluit rechtstreeks gevolgen kan hebben voor haar uitbreidingsplannen. 

Na de ontvankelijkheidsvraag te hebben beantwoord, gaat de Afdeling in op een aantal inhoudelijke aspecten van het instructiebesluit. 

Bestuurlijk overleg: een verrassing is niet toegestaan, maar verder lijken de eisen niet al te hoog

De gemeenteraad voert aan dat er niet dan wel onvolledig bestuurlijk overleg voorafgaand aan het instructiebesluit heeft plaatsgevonden, omdat alleen een gesprek met de wethouder niet als verplicht bestuurlijk overleg kan worden aangemerkt. Het voornemen tijdens dat gesprek zou slechts zijn medegedeeld en niet inhoudelijk besproken. 

Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van artikel 2.35 Ow overweegt de Afdeling dat uit artikel 10.6 Omgevingsbesluit (hierna: 'Ob') volgt dat voorafgaand aan een instructie overleg moet plaatsvinden met het betrokken bestuursorgaan. Dit hoeft ook niet schriftelijk te gebeuren als dit vanwege praktische redenen niet kan. Bovendien stelt de Ow en het Ob verder geen inhoudelijke eisen aan dat overleg. Uit de wetsgeschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.35 Ow en de nota van toelichting bij het Ob kan volgens de Afdeling worden afgeleid dat het moet gaan om contact op bestuurlijke niveau en dat "het doel van het overleg is om te voorkomen dat het bestuursorgaan waaraan de instructie zal worden gegeven, daardoor verrast wordt". De Afdeling oordeelt dat "voldoende is dat het voornemen om een instructie te geven is gedeeld". Kortom, de Afdeling maakt hiermee duidelijk dat er een relatief lage lat geldt voor het bestuurlijk overleg. 

Instructie of instructieregel: waar ligt de grens?

De gemeenteraad betoogt dat GS een instructie heeft gegeven die niet voor eenmalig gebruik is. Het bestreden besluit zou daarom in strijd zijn met artikel 2.35, eerste lid, Ow. Bovendien stelt de gemeenteraad dat de instructie niet alleen ziet op het grondgebied van de gemeente Noordoostpolder maar ook op het grondgebied van de gemeente Steenwijkerland. Feitelijk zou daarom geen sprake zijn van een instructie, maar van een instructieregel als bedoeld in artikel 2.22 Ow. 

Artikel 2.35 Ow, eerste lid, stelt dat "een instructie kan worden gegeven als deze is bedoeld voor herhaalde uitvoering door verschillende bestuursorganen". De Afdeling formuleert dit in de onderhavige uitspraak als volgt: "Uit artikel 2.35, eerste lid, van de Ow volgt naar het oordeel van de Afdeling verder dat geen instructie mag worden gegeven als deze is bedoeld voor herhaalde uitvoering, dat wil zeggen dat deze doorlopend moet worden toegepast, én tegelijkertijd is gericht tot verschillende bestuursorganen". Met deze uitleg leest de Afdeling de voorwaarden van artikel 2.35, eerste lid, Ow cumulatief. Het enkele feit dat een instructie doorlopend moet worden toegepast, is dus onvoldoende om deze als instructieregel aan te merken. Daarvoor is ook vereist dat de instructie zich richt tot verschillende bestuursorganen. Een instructie gevende overheid kan daarmee waarschijnlijk vrij eenvoudig voorkomen dat sprake is van een instructieregel door afzonderlijke instructiebesluiten aan verschillende bestuursorganen te geven.

In dit geval is de door GS gegeven instructie bedoeld voor herhaalde uitvoering, maar de onderhavige instructie is echter (o.g.v. artikel 1 instructiebesluit) uitsluitend bedoeld voor de gemeenteraad van Noordoostpolder en niet voor andere bestuursorganen. Het betoog slaagt dus niet.

Wanneer is sprake van een provinciaal belang?

Verder betoogt de gemeenteraad dat er geen provinciaal belang is gediend met het geven van de instructie. Uit artikel 2.33, eerste lid, Ow volgt dat GS alleen bevoegd is een instructie te geven als dat nodig is vanwege een provinciaal belang, en dát belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd. Door de gemeenteraad wordt alleen betwist dat sprake is van een provinciaal belang. In artikel 2.35, tweede lid, Ow, is bepaald dat een instructie alleen kan worden gegeven als het belang is "aangeduid in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document". De Afdeling acht daarbij van belang dat het MITC in provinciale beleidsdocumenten, waaronder het Omgevingsprogramma Flevoland, expliciet is aangemerkt als een (boven)regionaal bedrijventerrein en als stedelijke ontwikkeling in het landelijk gebied.

Reikwijdte van een instructiebesluit: mag niet zien op een nog vast te stellen bestemmingsplan

De gemeenteraad en Lavendel B.V. betogen dat in het instructiebesluit ten onrechte is bepaald dat dit besluit ook betrekking heeft op nog vast te stellen bestemmingsplannen. In Bijlage A van het instructiebesluit staat dat GS de gemeenteraad opdraagt: 

"Geen regels op te nemen in het omgevingsplan die het testen van of het oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen binnen het werkingsgebied' 'Luchtruim voor testen van of oefenen met (on)bemande luchtvaartuigen' onevenredig belemmeren, tenzij uit een advies vanuit het Ministerie Infrastructuur en Waterstaat en het Ministerie van Defensie blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat. Daarbij geldt dat een omgevingsplan ook een plan omvat dat valt onder artikel 4.6, lid 2, onder a, onder 2 Invoeringswet Omgevingswet. Onder dit artikel vallen bestemmingsplannen die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn gestart, maar nu nog moeten worden vastgesteld. Uiteindelijk vastgestelde bestemmingsplannen maken van rechtswege deel uit van het omgevingsplan."

De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 2.33, tweede lid, van de Ow een instructie door GS alleen kan worden gegeven aan de gemeenteraad over het stellen van regels in een omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Ow. Daarbij geldt dat bestemmingsplannen waarvan het ontwerp vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, op grond van artikel 4.6, tweede lid, onder a, Invoeringswet Omgevingswet onder het overgangsrecht blijven vallen. Deze bestemmingsplannen maken pas na hun vaststelling én inwerkingtreding deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Zolang daarvan nog geen sprake is, betreft het dus nog geen omgevingsplan waarop een instructie als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, onder a, Ow betrekking kan hebben.

"Dit alles betekent dat in het instructiebesluit ten onrechte is bepaald dat de instructie ook geldt voor nog vast te stellen bestemmingsplannen." Het betoog slaagt. 

Overigens betekent het niet dat GS in dit geval met lege handen staat. Uit de gelijktijdig gewezen uitspraak over het bestemmingsplan blijkt dat GS namelijk (succesvol) tegen de vaststelling van het bestemmingsplan zelf is opgekomen. In deze bijzondere overgangsrechtelijke situatie lijkt er daarmee niet direct een man overboord te zijn, al zit GS natuurlijk wel met het probleem dat hun instructiebesluit ook voor het (toekomstige) omgevingsplan van de gemeenteraad is vernietigd. 

Rechtszekerheid stelt grenzen aan een instructie

De gemeenteraad voert daarnaast aan dat het instructiebesluit in strijd is met de rechtszekerheid, omdat de instructie verbiedt regels op te nemen die het testen of oefenen met drones "onevenredig belemmeren", tenzij uit advies van de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie blijkt dat daartegen geen bezwaar bestaat.

De Afdeling oordeelt dat de instructie op verschillende punten onvoldoende duidelijk is. Zo houdt de term "onevenredig belemmeren" volgens de Afdeling een afweging in van het belang van het testen met onbemande luchtvaartuigen tegenover andere belangen, terwijl niet duidelijk is wanneer van een dergelijke belemmering sprake is. Ook laat het instructiebesluit in het midden op welk moment de raad advies moet vragen aan de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie, aan welke entiteit binnen deze ministeries het advies moet worden gevraagd en of sprake moet zijn van één gezamenlijk advies.  Daarom is het instructiebesluit volgens de Afdeling in strijd met de rechtszekerheid en slaagt het betoog van de gemeenteraad. 

Het laatste woord over het instructiebesluit is daarmee ongetwijfeld nog niet gezegd.

Meer weten over dit onderwerp? Neem dan contact op met een van onze specialisten.