De eerste Afdelingsuitspraken over de BOPA onder de Omgevingswet: lessen voor de praktijk

De Omgevingswet is al 2,5 jaar in werking maar op 24 juni 2026 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: 'de Afdeling') de twee eerste uitspraken gepubliceerd over vergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: 'BOPA'). De zaken met deze primeur zijn ECLI:NL:RVS:2026:3406 (paardenkraamhotel in Wilnis) en ECLI:NL:RVS:2026:3652 (B&B in Dordrecht). In beide zaken oordeelt de Afdeling dat het college van burgemeester en wethouders de gevraagde omgevingsvergunning in kwestie heeft mogen weigeren. Het zijn de eerste uitspraken waarin de Afdeling zich inhoudelijk uitlaat over hoe de bestuursrechter een BOPA-besluit moet toetsen, en daarmee vormen ze het beginpunt van een lijn die zich de komende jaren verder zal moeten uitkristalliseren. 

In deze Legal Update beschrijven we eerst de twee uitspraken en vervolgens staan we stil bij de lessen voor de praktijk. 

Twee uitspraken, meerdere puzzelstukjes op hun plek

Uitspraak 1 over het Paardenkraamhotel in Wilnis (ECLI:NL:RVS:2026:3406)

De zaak betreft een paardenkraamhotel op een perceel in Wilnis met de bestemming "Agrarisch met waarden – Natuurwaarden". Appellante had in 2022 al een omgevingsvergunning gekregen voor het bouwen van een schuur van 16 meter ten behoeve van het paardenkraamhotel. Bij een controle in januari 2024 bleek dat de schuur 20 meter lang was gebouwd in plaats van 16 meter. Appellante diende vervolgens een aanvraag in ter legalisering van deze uitbreiding. Het college weigerde die vergunning.

In hoger beroep voert appellante onder meer aan dat het paardenkraamhotel als grondgebonden agrarisch bedrijf moet worden aangemerkt en dat de eerdere vergunning uit 2022 het gebruik als paardenkraamhotel al heeft toegestaan. De Afdeling oordeelt allereerst dat het paardenkraamhotel geen agrarisch bedrijf is in de zin van de planregels: het bedrijf is niet gericht op het voortbrengen van producten, en kan ook niet als paardenhouderij of paardenfokkerij worden aangemerkt, omdat het houden van merries en veulens slechts tijdelijk is (maximaal 2,5 maand per jaar) en het fokken zelf elders plaatsvindt.

Vervolgens komt de vraag aan de orde of de eerder verleende vergunning uit 2022 grondslag kan bieden voor de gevraagde uitbreiding. De Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend en trekt de Wabo-jurisprudentielijn door naar de Omgevingswet. Meer hierover lees je zo bij Les voor de praktijk onder punt 2 van dit blog.

Ten slotte oordeelt de Afdeling dat het college terecht de aanvraag heeft geweigerd wegens strijd met artikel 9.3 van de Omgevingsverordening provincie Utrecht (hierna: 'OVU'), dat verstedelijking in het Landelijk gebied verbiedt. Het paardenkraamhotel kwalificeert volgens de OVU niet als agrarisch bedrijf en is daarmee een stedelijke functie. Op grond van artikel 8.0b, tweede lid, onder a, Bkl moest de vergunning daarom al worden geweigerd.

Uitspraak 2 over de B&B in Dordrecht (ECLI:NL:RVS:2026:3652)

De tweede zaak betreft een B&B op de begane grond van een woning in Dordrecht. De woning maakt deel uit van een rij van twaalf aaneengebouwde woningen met kleine, open terrassen en een gezamenlijk looppad dat vlak langs die terrassen loopt. Architectonische eisen verbieden afscheidingen tussen de terrassen. Appellant wilde dat gasten van de B&B de woning konden bereiken via een gemaaid pad over een aangrenzend openbaar grasveld, met toegang via een pootje in het hekje achter de woningen, hij heeft hiervoor een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend.

Het college verleende aanvankelijk een omgevingsvergunning voor het maken van het poortje, maar kwam na bezwaren van omwonenden op dat besluit terug en weigerde in bezwaar alsnog de omgevingsvergunning. De rechtbank verklaarde in eerste aanleg het beroep van appellant ongegrond. In hoger beroep betoogt appellant onder meer dat de B&B als "aan huis verbonden beroep" kan worden aangemerkt, zodat geen BOPA is vereist. Daarnaast stelt hij zich op het standpunt dat het college ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties

De Afdeling formuleert in rechtsoverweging 7 voor het eerst expliciet het toetsingskader voor de BOPA. Het college heeft op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, Ow in combinatie met de definitie van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit in de bijlage van de Ow de bevoegdheid om een vergunning te verlenen voor activiteiten in strijd met het omgevingsplan. Het college kan de vergunning op grond van artikel 8.0a, tweede lid, Bkl alleen verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling overweegt:

"Bij de beoordeling van de aanvraag weegt het college de betrokken belangen af. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit over de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of dat besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan, binnen het kader van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen." 

Inhoudelijk komt de Afdeling tot het oordeel dat het college doorslaggevende betekenis heeft kunnen toekennen aan de kenmerken van de woonbebouwing: de korte, open terrassen, het gezamenlijk looppad vlak langs de woningen en de relatief grote inbreuk op de privacy van omwonenden wanneer gasten van de B&B daarvan gebruik (kunnen) maken. Tegenover dat belang stond het financiële belang van appellant. De rechtbank heeft volgens de Afdeling terecht overwogen dat het college de belangen van omwonenden zwaarder heeft kunnen laten wegen in de belangenafweging.

Lessen voor de praktijk

Uit deze eerste uitspraken zijn enkele voorzichtige lessen voor de praktijk te trekken:

Een nieuwe rechterlijke standaardformulering voor de BOPA. 

In rechtsoverweging 7 van de B&B uitspraak zien we waarschijnlijk de nieuwe standaardformulering van de Afdeling: de Afdeling oordeelt niet zelf of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht, waarbij ook aan de orde kan komen of de nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de te dienen doelen. Dat deze formulering wel in de lijn der verwachting lag, blijkt uit het feit dat een aantal rechtbanken al eerder voor deze formulering had gekozen in andere uitspraken over BOPA's (zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:RBGEL:2025:7749, ECLI:NL:RBZWB:2025:6534, ECLI:NL:RBROT:2026:4563)

Wabo-lijn over verschil in rechtskarakter tussen eerder verleende omgevingsvergunning en bestemmingsplan of omgevingsplanwijziging wordt doorgetrokken. 

De Afdeling hevelt de regel uit de Wabo-jurisprudentie over naar het stelsel van de Omgevingswet, namelijk dat:

"een eerder verleende omgevingsvergunning voor een bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan, geen grondslag biedt voor een ander bouwplan. Die afwijking heeft uitsluitend betrekking op een bepaald bouwplan en een bepaald gebruik en kan zich niet mede uitstrekken tot eventuele toekomstige omgevingsvergunningaanvragen voor andere bouwplannen op dezelfde locatie." De ratio blijft dus hetzelfde, namelijk dat een reeds verleende BOPA alleen toestemming geeft voor de daarin aangevraagde activiteit en in zoverre weinig flexibiliteit/rechten geeft op een latere wijziging van de activiteit. Artikel 4.13, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet geeft volgens de Afdeling ook geen aanleiding om die lijn te wijzigen. 

Het is relevant om te benadrukken dat dit een belangrijk verschil in rechtskarakter is tussen een verlening van een omgevingsvergunning en de wijziging van het omgevingsplan. Zie in dit kader ook ons eerdere blogbericht: waar een vergunning slechts voor een concreet project het planologische regime opzijzet, leidt een wijziging van het omgevingsplan tot een structurele aanpassing die zowel het project overstijgt als de bestemming zelf wijzigt.

Strijd met instructieregel? Dan aanvraag weigeren. 

Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: 'Bkl') wordt een BOPA alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (hierna: 'etfal'). Maar op grond van artikel 8.0b, tweede lid, onder a, van het Bkl geldt dat een BOPA wordt geweigerd als de omgevingsplanactiviteit zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van instructieregels (instructieregels kunnen ook zijn opgenomen in provinciale omgevingsverordeningen). 

Uit de uitspraak over het paardenkraamhotel volgt dat het college bij de beoordeling van een BOPA eerst moet toetsen of de aanvraag in strijd is met een instructieregel uit (in dit geval) de provinciale omgevingsverordening. Is dat het geval, dan dwingt artikel 8.0b, tweede lid, onder a, van het Bkl tot weigering en wordt aan de afweging in het kader van etfal niet meer toegekomen. De Afdeling bevestigt hiermee de verplichte volgorde: eerst toets aan (dwingende) instructieregels en dan de etfal-beoordeling. 

Meer weten over dit onderwerp? Neem dan contact op met een van onze specialisten.