Legal Update
AVV of CBAS? Een nieuw toetsingskader van de Afdeling
Algemeen verbindend voorschrift (AVV) of concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS)? Het klinkt als een theoretisch onderwerp, maar het antwoord bepaalt in de praktijk of de weg naar de bestuursrechter openstaat. Tegen een AVV staat in beginsel geen beroep open maar tegen een CBAS wel. Op 21 oktober 2026 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke, richtinggevende uitspraak over dit onderscheid.
We zetten het nieuwe kader hieronder uiteen. Liever het nieuwe kader in één oogopslag? Onderaan deze pagina kun je het stroomschema bekijken en/of downloaden.
Waar ging de zaak over?
Aanleiding voor de uitspraak is de plaatsing van een geneesmiddel op bijlage 1 van de Regeling zorgverzekering. Dat heeft gevolgen voor de standaarddosis en vergoedingslimiet (eigen bijdrage). De registratiehouder van het geneesmiddel, Recordati, was het niet eens met de gekozen bijlage en stelde beroep in bij de bestuursrechter. Zij vond dat dit mogelijk was omdat de aanwijzing volgens haar een CBAS was. De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport meende echter dat dit niet kon omdat de wijziging van de bijlage kwalificeert als een AVV, waartegen geen beroep openstaat.
Wat is het nieuwe beoordelingskader?
Een regeling is een AVV wanneer zij naar buiten werkende, voor de direct betrokkenen bindende regels bevat die hun grondslag vinden in een wettelijke bevoegdheid, en die zich als algemene abstracte regels voor herhaalde concrete toepassing lenen. Gaat het juist om concretiseringen naar tijd, plaats, persoon of object en ontbreekt een zelfstandige normstelling, dan is sprake van een CBAS. Dat verandert niet.
Wel heeft de Afdeling nieuwe, algemene uitgangspunten geformuleerd voor in welke situaties moet worden uitgegaan van een AVV of CBAS. Het nieuwe beoordelingskader is deels gebaseerd op de conclusie van 26 februari 2025 van staatsraden advocaat-generaal (AG) Snijders en Widdershoven. Op enkele punten kiest de Afdeling voor een andere benadering.
1. Bedoeling formele wetgever
Volgens de Afdeling moet eerst worden gekeken naar de bedoeling van de formele wetgever. Als de formele wetgever een besluit nadrukkelijk heeft aangeduid als AVV of CBAS in de wet zelf, is discussie uitgesloten. Als uit de wetsgeschiedenis ondubbelzinnig blijkt wat het rechtskarakter is, dan houdt de bestuursrechter daar rekening mee.
Is die situatie niet aan de orde, dan maakt de Afdeling vervolgens onderscheid bij het beoordelen van het rechtskarakter van een nieuwe regeling en dat van een wijzigingsbesluit.
2. Nieuwe regeling
Als een regeling overwegend algemene regels bevat en daarnaast ook het toepassingsbereik van die algemene regels concretiseert, dan wordt het geheel van die algemene regels en concretiseringen als een AVV aangemerkt. Dit is het formele verknooptheidscriterium. In dat geval staat er dus geen beroep open bij de bestuursrechter tegen enig onderdeel van de regeling. Daar waar deze regel nog niet werd gehanteerd, zal dat voortaan wel het geval zijn, aldus de Afdeling.
Een voorbeeld: in een nieuwe APV wordt bepaald dat de burgemeester gebieden kan aanwijzen waar het niet is toegestaan om alcohol te nuttigen in het openbaar. In (de bijlage bij) de APV wordt alvast een straat X genoemd, waar het verbod in ieder geval geldt. De aanwijzing van deze specifieke straat X bevat wel een concretisering maar is een AVV.
3. Wijziging regeling: wijziging/toevoeging algemene regels en wijziging/toevoeging concretisering
Gaat het niet om een nieuwe regeling maar om een wijziging van een eerder vastgestelde regeling (schrappen, veranderen of aanvullen), dan moet worden beoordeeld of de wijziging helemaal of deels als een AVV of CBAS moet worden aangemerkt. De Afdeling beoordeelt voortaan steeds het geheel van de wijzigingen, ook als een wijziging bijvoorbeeld meerdere besluiten omvat. Als hoofdregel geldt dat als een later besluit zowel algemene regels als concretiseringen bevat, het geheel van die regels en concretiseringen als een AVV wordt aangemerkt. Dat is in zoverre niets nieuws onder de zon.
Het zou echter het bestuursrecht niet zijn als er geen uitzonderingen waren. Waar de staatsraden pleiten voor strikte toepassing van het formele verknooptheidscriterium in alle gevallen, kiest de Afdeling daar niet voor. De Afdeling kijkt voortaan bij wijziging van de regeling naar het onderlinge verband tussen de algemene regels en de concretiseringen. Er wordt niet voor het geheel uitgegaan van een AVV, als tussen de algemene regels in het latere besluit en de concretiseringen zo weinig samenhang bestaat dat het niet gerechtvaardigd is om het formele verknooptheidscriterium toe te passen.
Dat betekent dus dat een concretisering over het ene onderwerp niet automatisch het karakter van een AVV krijgt omdat het toevallig wordt meegenomen in een besluit met algemene regels over een heel ander onderwerp. Er moet een inhoudelijk verband zijn. Als dat ontbreekt zijn de algemene regels over het ene onderwerp niet appellabel (AVV) en de concretiseringen over het andere onderwerp dus wel (CBAS).
Terug naar het voorbeeld. Stel dat de burgemeester in een wijziging van de APV ook de bevoegdheid krijgt om samenscholing van meer dan 5 personen te verbieden. Daarbij wordt straat A alvast aangewezen als gebied waar dat samenscholingsverbod geldt. Daarnaast wordt in plaats van/in aanvulling op straat X nu ook straat Y aangewezen waar het verbod op het nuttigen van alcohol geldt. De aanwijzing van straat A is een AVV. De aanwijzing van straat Y is een CBAS. Tussen de aanwijzing van straat Y (alcoholverbod) en de algemene regels over samenscholing bestaat immers geen inhoudelijk verband.
4. Wijziging regeling: slechts wijziging/toevoeging concretisering
Tot slot heeft de Afdeling geoordeeld dat als een later besluit alleen concretiseringen bevat, dit voortaan altijd als een CBAS zal worden aangemerkt. De AG's hadden voor deze gevallen een afweging van de voor- en nadelen van het aannemen van een CBAS aanbevolen, maar daar gaat de Afdeling dus niet in mee.
Nog eenmaal het voorbeeld. De aanwijzing van straat A wordt vervangen door de aanwijzing van straat B. Met de APV zelf gebeurt verder niets. De aanwijzing van straat B is een CBAS waartegen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld.
Toepassing voor de casus van het geneesmiddel
Voor Recordati pakt het nieuwe beoordelingskader gunstig uit. De wijziging waardoor het betreffende geneesmiddel in bijlage 1 terechtkwam, omvatte ook wijzigingen van algemene regels in bijlage 2. Volgens de Afdeling is er echter zo weinig samenhang tussen die algemene regels en de concretisering, dat het niet gerechtvaardigd is om het formele verknooptheidscriterium toe te passen. De plaatsing van het geneesmiddel op de bijlage is dus een CBAS. Voor Recordati staat de gang naar de bestuursrechter open en die zal zich moeten uitlaten over het besluit dat de minister hangende de procedure alsnog had genomen, waarbij het bezwaar ongegrond werd verklaard
Vervolg
Of de praktijk uiteindelijk baat heeft bij dit nieuwe beoordelingskader, zal de tijd moeten uitwijzen. Een vraag die wij onszelf in elk geval stellen is wat de Afdeling zal doen in de situatie dat de kwalificatie AVV of CBAS niet al is gegeven in de wettekst zelf maar daarover wel iets "ondubbelzinnig" blijkt in de wetsgeschiedenis. De Afdeling zegt daar namelijk 'rekening mee te houden' maar dat laat natuurlijk ruimte voor interpretatie en een belangenafweging. Daarnaast zijn discussies over wanneer sprake is van 'inhoudelijke samenhang' onvermijdelijk. Al met al doen bestuursorganen er goed aan om zorgvuldig aandacht te besteden aan hun rechtsmiddelenclausules en daar zo nodig advies over te vragen.
Meer weten over dit onderwerp? Neem dan gerust contact op met één van onze specialisten.
