Stikstofalarm: (ook bestaande) activiteiten in de knel

Er geldt een nieuw beoordelingskader voor stikstof, zo blijkt uit twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: 'de Afdeling') van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909). Dit nieuwe kader is direct van toepassing en heeft ook terugwerkende kracht. Activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zijn gerealiseerd met intern salderen en waarvoor op grond van het oude beoordelingskader géén natuurvergunning nodig was, moeten die in veel gevallen alsnog aanvragen voor 1 januari 2030. Wij praten u bij in deze Legal Update.

Wat is intern salderen?

Bij uitbreiding of wijziging van een bedrijf dat stikstof uitstoot, moet worden onderzocht of de uitbreiding of wijziging gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Intern salderen is het wegstrepen van de stikstofgevolgen van het nieuwe project, tegen de stikstof die het oude, vergunde project op die locatie al veroorzaakte. Als er door intern salderen geen sprake was van een toename van stikstofdepositie, was op voorhand uitgesloten dat er significante gevolgen waren voor Natura 2000-gebieden (voortoets). Daarom was een natuurvergunning (met passende beoordeling) niet nodig. Dat is door de uitspraken van de Afdeling vandaag per direct gewijzigd.

Wat is er gewijzigd?

Vanaf nu moet allereerst een beoordeling worden gemaakt van het nieuwe project op zichzelf, zonder rekening te houden met de gevolgen van de oude situatie. Intern salderen in de voortoets is niet langer toegestaan. Als significante effecten niet zijn uit te sluiten – wat in de meeste gevallen zo zal zijn – moet vervolgens een passende beoordeling worden gemaakt. Alleen als daaruit blijkt dat de natuur niet wordt aangetast, kan de vergunning worden verleend. Er gelden zware motiveringseisen voor het krijgen van een vergunning. 

In de passende beoordeling mag volgens de Afdeling de oude situatie wel worden betroken en mag stikstof worden 'weggestreept' (intern salderen als mitigerende maatregel). Daarvoor is inzicht nodig in wat op basis van de oude natuurvergunning of milieutoestemming was toegestaan. Dit wordt de referentiesituatie genoemd. Voor oude (PAS)natuurvergunningen, geldt dat daarbij mag worden uitgegaan van de vergunde situatie, ook als deze niet feitelijk geheel gerealiseerd is. De referentiesituatie bij milieutoestemmingen is de vergunde én feitelijk aanwezige situatie die eventueel zonder natuurtoestemming kunnen worden hervat als deze structureel niet meer in gebruik is. Daarmee zal sneller dan voorheen sprake zijn van een natuurvergunningplicht. Dit laatste geldt overigens ook voor extern salderen.

Hoge motiveringseisen bij vergunningverlening

Intern salderen is in een passende beoordeling alleen toegestaan als de wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie niet nodig is voor natuurbehoud of -herstel (instandhoudings- of passende maatregel). Dit zogenoemde additionaliteitsvereiste bestond al voor extern salderen (effecten wegstrepen van een andere locatie). De Afdeling oordeelt dat het additionaliteitsvereiste een concrete beoordeling en motivering per geval vereist. Bij intern salderen geldt deze eis voor de inzet van de gehele referentiesituatie die als mitigerende maatregel wordt ingezet. Het gaat dan dus niet alleen om motivering van de wijziging of beëindiging van onderdelen van de bestaande vergunde situatie, maar ook om continuering van onderdelen van de bestaande vergunde situatie. 

Wijziging ook voor bestaande bedrijven

De gewijzigde rechtspraak over intern salderen is ook van belang voor activiteiten die gestart zijn op of na 1 januari 2020 en waarvan werd aangenomen dat deze niet vergunningplichtig waren vanwege het mechanisme intern salderen. Voor deze activiteiten moet nu alsnog worden nagegaan of een natuurvergunning nodig is. Dat is het geval als de activiteit nog in uitvoering is of nog wordt geëxploiteerd en significante gevolgen daarvan niet op grond van objectieve gegevens op voorhand zijn uitgesloten. 

Er geldt een overgangsperiode van vijf jaar tot 1 januari 2030 voor bedrijven om te bepalen of voor het voortzetten van de activiteit een natuurvergunning nodig is, of de activiteiten aan te passen. Tot die tijd kan het bevoegd gezag niet handhavend optreden. Wel kunnen zij bedrijven aanschrijven vanwege de specifieke zorgplicht en voor het stellen van maatwerkvoorschriften.

Betekenis voor de praktijk

De uitspraken hebben diverse, verstrekkende gevolgen:

• Intern salderen is niet langer vergunningvrij. Er is bijna altijd sprake van een vergunningplicht en daarvoor is een passende beoordeling nodig;
• De referentiesituatie wordt bij milieutoestemmingen strenger/beperkter uitgelegd en dat leidt tot een beperking van de mogelijkheden voor intern en extern salderen;
• Intern salderen kan alleen als is voldaan aan het additionaliteitsvereiste, die de gehele, bestaande vergunde situatie omvat en niet alleen de wijziging ten opzichte van die situatie;
• Provincies kunnen in het kader van vergunningverlening beleid formuleren over intern salderen en dit verder aan banden leggen. Zij hebben de mogelijkheid om de referentiesituatie die voor intern salderen mag worden ingezet, te beperken. Zo kunnen regels worden gesteld over de inzet van niet benutte vergunde ruimte en het verplicht afromen van vergunde ruimte;
• Het nieuwe juridisch kader is per direct van toepassing in lopende (handhavings)procedures;
• Activiteiten die vergunningvrij (via intern salderen) zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 moeten nu alsnog beoordelen of zij vergunningplichtig zijn en zo nodig een vergunning aanvragen.

De Afdeling heeft een en ander in beeld gebracht in een stroomschema.

Meer weten over dit onderwerp? Neem dan contact op met een van onze specialisten.