Derden kunnen belanghebbenden zijn bij boetebesluiten

In een uitspraak van 22 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2294) heeft de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat derden belanghebbenden kunnen zijn bij boetebesluiten. De uitspraak volgde op een conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. 

Waar ging de zaak over?

De zaak ging over een boete die de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft opgelegd aan een transportonderneming, naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de FNV. De FNV wilde betrokken zijn bij de totstandkoming van het boetebesluit en bezwaar kunnen maken. De minister en de rechtbank vonden echter dat dat niet kon. Het hoger beroep ging om de vraag of FNV belanghebbende is bij het boetebesluit van de minister aan de transportonderneming. 

Belanghebbende: hoe zit het ook alweer?

Om te kwalificeren als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb, moet de betrokkene voldoen aan de OPERA-criteria. Eén van die criteria is dat het belang van de betrokkene voldoende rechtstreeks bij het besluit betrokken is. Een belang is rechtstreeks bij een besluit betrokken als er voldoende causaal verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van het belang.

Rechtspersonen moeten ook nog voldoen aan artikel 1:2 lid 3 Awb. Een rechtspersoon kan als belanghebbende worden aangemerkt, indien uit de statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden blijkt dat het gestelde algemene of collectieve belang in het bijzonder wordt behartigd. 

Wat adviseerde staatsraad A-G Widdershoven in zijn conclusie?

Staatsraad A-G Widdershoven kwam tot de conclusie dat een derde belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit of bij een besluit tot weigering om een boete op te leggen, mits dit besluit is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek van die derde. Dit geldt volgens de staatsraad A-G zowel voor natuurlijke personen als rechtspersonen die een algemeen of collectief belang behartigen. De staatsraad A-G vindt dat het causaal verband tussen de hoogte van de boete en het belang van de derde er in dat geval is. De derde moet daarnaast voldoen aan de vereisten van artikel 1:2 lid 1 Awb (natuurlijke personen) resp. artikel 1:2 lid 1 en lid 3 Awb (rechtspersonen).

Een willekeurige derde kan volgens de staatsraad A-G geen belanghebbende zijn bij een boetebesluit. 

Uitspraak van de Afdeling 

De Afdeling neemt ook als uitgangspunt dat een derde moet voldoen aan de vereisten van artikel 1:2 Awb om belanghebbende bij een boetebesluit te kunnen zijn. Echter acht de Afdeling daarbij niet van belang of deze derde een verzoek om handhaving heeft ingediend. Op dit punt volgt de Afdeling de conclusie van de staatsraad A-G dus niet. 

De Afdeling wijst erop dat voor bestraffende sancties zoals boetebesluiten, in de Awb geen afzonderlijke regels zijn opgenomen over de positie van derden. Niet gebleken is dat de wetgever de bedoeling heeft gehad om derden uit te sluiten bij procedures boetebesluiten. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat de wetgever heeft willen aansluiten bij artikel 1:2 Awb. Of er voldoende oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit tot het opleggen van de boete en het betrokken belang van de derde, natuurlijke persoon of rechtspersoon, zal dus per geval moeten worden beoordeeld.

Wat oordeelde de Afdeling in de voorliggende zaak?

In de voorliggende zaak oordeelt de Afdeling – anders dan de rechtbank – dat de FNV wel degelijk belanghebbende is bij het boetebesluit. FNV behartigt blijkens haar statutaire doelstelling de collectieve belangen van vrachtwagenchauffeurs en in het bijzonder haar leden. Dat belang vindt de Afdeling voldoende specifiek. Ook uit haar feitelijke werkzaamheden blijkt dat FNV de belangen van chauffeurs behartigt. 

Daarnaast oordeelt de Afdeling dat de belangen van FNV in dit geval rechtstreeks zijn geraakt door het boetebesluit. FNV heeft volgens de Afdeling rechtstreeks belang bij de vraag of met de boete aan de transportonderneming de overtreding wordt beëindigd of niet, en dus of de (hoogte van de) boete effectief is.

Terugkoppeling aan de wetgever

De Afdeling overweegt dat het aan de wetgever is om te beoordelen of de toelating van derden bij procedures over boetebesluiten tot onwenselijke gevolgen leidt en zo ja, op welke wijze die gevolgen kunnen worden beperkt of voorkomen. 

Voor zover er sprake zou kunnen zijn van onwenselijke gevolgen voor de waarborgen van de vermeende overtreder, kan dit volgens de Afdeling in ieder geval deels worden opgelost door aan te sluiten bij bestaande regelingen in de Awb, bijvoorbeeld op het punt van beperkte kennisneming van stukken, verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, evenredigheid van de boete en algemene beginselen zoals dat niemand twee keer voor hetzelfde feit mag worden vervolgd of gestraft. De Afdeling geeft mee dat bij de toepassing van die regelingen het belang van de bescherming van de vermeende overtreder of de beboete zwaar weegt.

Wat betekent dit voor de rechtspraktijk?

De uitspraak maakt duidelijk dat derden belanghebbenden kunnen zijn bij besluiten over boetes, ook als zij niet om handhaving hebben verzocht. De Afdeling ziet daarmee ruimere mogelijkheden voor derden om als belanghebbenden deel te nemen aan procedures over boetebesluiten dan de staatsraad A-G. 

Meer weten over dit onderwerp? Neem dan contact op met een van onze specialisten.