Afdeling vraagt conclusie over de betekenis van artikel 5.2, derde lid, van de Wet open overheid

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft staatsraad advocaat-generaal Peter Wattel op 15 mei 2025 verzocht om een conclusie te formuleren over de betekenis van artikel 5.2, derde lid, van de Wet open overheid (Woo). 

Achtergrond

Met de komst van de Woo wordt informatie over persoonlijke beleidsopvattingen zo veel mogelijk openbaar gemaakt. Het uitgangspunt is 'openbaar, tenzij'. 

Uit artikel 5.2, eerste lid, van de Woo volgt dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad niet worden verstrekt. Voor deze uitzonderingsgrond gelden dus twee belangrijke criteria: (i) er moet sprake zijn van een persoonlijke beleidsopvatting en (ii) de persoonlijke beleidsopvatting moet zijn opgesteld voor intern beraad. Bij persoonlijke beleidsopvattingen moet bijvoorbeeld worden gedacht aan het standpunt van een ambtenaar over een bepaalde beleidskeuze. Onder intern beraad wordt verstaan een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan of meerdere bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. 

Deze uitzonderingsgrond geldt niet bij documenten die zien op formele bestuurlijke besluitvorming, zo volgt uit lid 3 van artikel 5.2. Deze bepaling houdt namelijk voor deze documenten in dat het daartoe aangewezen bestuursorgaan verplicht is persoonlijke beleidsopvattingen wél openbaar te maken, maar dan in een niet tot personen herleidbare vorm en onder de voorwaarde dat het intern beraad niet onevenredig wordt geschaad.

Het derde lid van artikel 5.2 van de Woo is tot stand gekomen door een amendement dat meerdere keren is gewijzigd. Volgens de wetsgeschiedenis van de Woo heeft het begrip 'formele bestuurlijke besluitvorming' een meer bestuurlijke betekenis dan het besluitbegrip van artikel 1:3 van de Awb. Over hoe deze terminologie precies moet worden uitgelegd, bestaat echter in de praktijk nog onduidelijkheid. 

Wat is de aanleiding voor de conclusie?

De aanleiding voor het verzoek tot een conclusie is het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet tegen een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 januari 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:93). De rechtbank oordeelde dat een interne memo van een ambtenaar aan de wethouder openbaar gemaakt moest worden, omdat deze was opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming (in dit geval zag de memo op omissies in een ontwerpbestemmingsplan en hoe deze konden worden hersteld in de verdere procedure). Daarmee was artikel 5.2, derde lid, van de Woo van toepassing. De rechtbank kiest voor een ruime interpretatie van voornoemd artikel. Nu het memo is voorgelegd aan de wethouder, is dit artikel van toepassing. De rechtbank kwam vervolgens tot de conclusie dat het college van B&W onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval het kunnen voeren van intern beraad onevenredig werd geschaad door het verstrekken van de persoonlijke beleidsopvattingen. Kortom: het college van B&W moest volgens de rechtbank het memo openbaar maken in een vorm die niet tot personen herleidbaar is. Het college is het niet eens met deze interpretatie van artikel 5.2, derde lid, en heeft hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling heeft in het kader van het hoger beroep staatsraad advocaat-generaal Peter Wattel om een conclusie gevraagd.

Welke vragen zijn aan de staatsraad advocaat-generaal voorgelegd?

Het is voor de Afdeling niet duidelijk hoe breed het derde lid van artikel 5.2 van de Woo moet worden geïnterpreteerd. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft daarom de volgende vragen aan de staatsraad advocaat-generaal voorgelegd:

• Wat is, gezien de totstandkomingsgeschiedenis en het systeem van de Woo, de betekenis van het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ in artikel 5.2, derde lid, van de Woo?
• In welke situaties wordt het belang van het kunnen voeren van intern beraad onevenredig geschaad door het verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, in een niet tot personen herleidbare vorm?
• Tot welke resultaten zouden de bespiegelingen naar aanleiding van de eerste twee vragen volgens de staatsraad advocaat-generaal logischerwijs leiden in deze zaak van de gemeente Nunspeet?

Wat is het belang van de conclusie voor de uitvoeringspraktijk van de Woo?

Staatsraad advocaat-generaal Wattel brengt uiterlijk op woensdag 9 juli zijn conclusie uit. Deze conclusie is van belang voor de uitvoeringspraktijk van de Woo. Ten eerste biedt een conclusie hopelijk verdere duidelijkheid over het begrip 'formele bestuurlijke besluitvorming', en welke concrete stukken daar onder moeten worden geschaard. Daarnaast wordt naar verwachting verder uitgediept wanneer sprake kan zijn van een onevenredige schending van het intern beraad, wat bestuursorganen weer kan helpen bij de afweging op basis van het derde lid van artikel 5.2 van de Woo. Het blijft uiteraard nog afwachten of de Afdeling de conclusie ook (geheel of gedeeltelijk) zal overnemen. 

Wij houden u van verdere ontwikkelingen op de hoogte. 

Dit is een Legal Update van Reimer Helder en Welmoed van der Leij.