Thema Coronavirus VBK

Q&A Coronavirus: Bestuursrecht & Overheid

Kan een bestuursorgaan haar besluitvorming nu opschorten?

De Algemene wet bestuursrecht kent wettelijke beslistermijnen waarvan in principe niet kan worden afgeweken. Overmacht kan reden zijn voor het opschorten van een besluit. Wij denken echter dat de coronacrisis niet snel overmacht zal opleveren en dat bestuursorganen ook onder de huidige omstandigheden de wettelijke beslistermijnen moeten naleven. Voor meer uitgebreide beschouwingen over het opschorten van besluiten, zie de Legal Update van Monique Rus, Merel Holtkamp en Mathilde van Velzen.

Kunnen bedrijven uitstel krijgen voor het indienen van bijvoorbeeld een bezwaarschrift of een beroepschrift?

Via een pro forma bezwaarschrift of pro forma beroepschrift kan extra tijd worden gekocht. Een bezwaar (en ook beroepschrift) dient aan verschillende wettelijke vereisten te voldoen die zijn opgenomen in artikel 6:5 Awb. Als een bezwaarschrift of beroepschrift geen motivering bevat dan moet het bestuursorgaan op grond van artikel 6:6 Awb de indiener in de gelegenheid stellen om dit gebrek te herstellen. Vaak wordt hierbij een (standaard) termijn van 4 weken gehanteerd. Het staat een indiener echter vrij om te vragen om meer tijd. Weet wel dat een bestuursorgaan niet verplicht is om mee te gaan met een verzoek om een (veel) langere termijn. Let op! Als de Crisis- en herstelwet op het project van toepassing is dan kan geen pro forma beroepschrift worden ingediend. De hiervoor beschreven route voor extra tijd staat dan niet open.

Wat is de invloed van de coronacrisis op de handhaving door de overheid? 

Diverse toezichthouders geven op hun websites aan dat zij vanwege het coronavirus hun werkzaamheden op een andere manier dan normaal uitvoeren. Medewerkers werken vanuit huis. Eigenlijk alle toezichthouders geven aan dat klachten nog steeds kunnen worden doorgegeven.

Kunnen dwangsommen worden opgeschort als sprake is van overmacht? 

Als uitgangspunt geldt dat verbeurde dwangsommen moeten worden ingevorderd. Overmacht kan een bijzondere omstandigheid opleveren die rechtvaardigt dat van invordering wordt afgezien. In artikel 5:34 van de Awb is de bevoegdheid van het bestuursorgaan opgenomen om een last onder dwangsom op te heffen, de looptijd op te schorten, of de dwangsom te verminderen wanneer er sprake is van een blijvende of tijdelijke onmogelijkheid om aan de verplichtingen te voldoen. Een bestuursorgaan kan hiertoe overgaan op verzoek van de overtreder. Een bedrijf dat door de coronacrisis onmachtig is om aan een last onder dwangsom te voldoen kan dus een – gemotiveerd – verzoek indienen bij het bestuursorgaan om daarmee tijd te kopen en de coronacrisis het hoofd te bieden. 

Mogen bedrijven toezichthouders de toegang weigeren vanwege het coronavirus?

Er bestaat geen wettelijke grondslag om een bezoek van de toezichthouder ten tijde van crises te weigeren. Het opzettelijk niet meewerken is strafbaar op grond van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht. Bestuursrechtelijk kan ook worden opgetreden tegen het niet meewerken als hierin is voorzien in bijzondere wetgeving, zoals in artikel 44 van de Drank- en Horecawet. De medewerkingsplicht betreft echter een inspanningsverplichting en geen resultaatsverplichting. Wij kunnen ons voorstellen dat in de huidige situatie in goed overleg met de toezichthouder wordt besproken of het noodzakelijk is om toegang tot een bedrijfspand te verschaffen of dat er alternatieven zijn om de gevraagde informatie te leveren. Wij zetten dit nader uiteen in onze Legal Update.

Wat is de juridische grondslag van alle maatregelen die overheden nu nemen? 

In de Wet publieke gezondheid (Wpg) zijn bevoegdheden met betrekking tot de aanpak van infectieziekten geregeld. Op basis van de Wpg kan de minister van Medische Zorg en Sport de voorzitter de Veiligheidsregio opdragen hoe hij de bestrijding van de crisis ter hand moet nemen, waaronder begrepen het opdragen tot het toepassen van bepaalde maatregelen (art 7 lid 1 Wpg). De Wpg kent de voorzitter van de Veiligheidsregio ter bestrijding van de coronacrisis vergaande bevoegdheden toe zoals het zo nodig plaatsen van personen in quarantaine (art. 35-39) en het sluiten van (gedeelten van) gebouwen of terreinen (art. 47 lid r sub a). Daarnaast kan de voorzitter van de Veiligheidsregio ook maatregelen treffen op grond van de Wet veiligheidsregio’s (Wvg). Op grond van deze wet neemt de voorzitter van de Veiligheidsregio bepaalde bevoegdheden over van de burgemeester indien een ramp of een crisis van meer dan plaatselijke betekenis is. Dat is met de coronacrisis evident het geval.

Eén van de bevoegdheden die naar de voorzitter van de Veiligheidsregio over gaat is het vaststellen van een noodverordening. Van maart tot december 2020 werden coronamaatregelen opgenomen in noodverordeningen.  Deze noodverordeningen stuitten echter op kritiek, onder andere van de Raad van State. De kritiek hield kort gezegd in dat een noodverordening geen geschikt instrument is om (langdurig) inbreuk te maken op grondrechten en dat er een gebrek aan democratische legitimatie was.

Deze kritiek heeft geleid tot vaststelling van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Tmw). Deze wet trad op 1 december 2020 in werking. De door de Twm tot stand gebrachte tijdelijke bepalingen golden (volgens artikel VIII lid 1) voor drie maanden en zijn vervolgens een aantal keer met drie maanden verlengd. De maatregelen worden momenteel verlengd tot 1 maart 2022. Met de wet werd onder meer beoogd de noodzakelijke wettelijke grondslag te creëren voor de inbreuk op grondrechten als gevolg van de coronamaatregelen. Daarnaast moest de wet voorzien in onder andere bevoegdheidsverdeling en beoogde de regering de democratische controle op maatregelen te versterken. De Twm voorzag in de toevoeging van hoofdstuk Va 'Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie covid-19' aan de Wpg.

Op 1 juni 2021 trad de Tijdelijke wet coronatoegangsbewijzen inwerking. Met de wet wordt in de Wpg een basis gecreëerd om bij ministeriële regeling regels te stellen over het kunnen beschikken over een negatieve testuitslag, een vaccinatiebewijs of bewijs van herstel van corona om te kunnen deelnemen aan onder andere evenementen, horeca en sport.

Daarnaast is op 1 juni 2021 een wet in werking getreden waarmee een basis wordt gelegd voor aanvullende maatregelen voor reizigers uit hoog risicogebieden.

Hoe kunnen maatregelen gehandhaafd worden?

De maatregelen kunnen ten eerste strafrechtelijk gehandhaafd worden. Zo wordt voor het overtreden van de veilige afstand een boete opgelegd van maximaal € 95 (artikel 68bis lid 2 Wpg). Op overtreding van andere maatregelen staat een geldboete van de €435 of een hechtenis van zeven dagen (artikel 68bis lid 1 Wpg). Overtredingen van het gebod om veilige afstand te bewaren en het verbod van groepsvorming worden niet opgenomen in de justitiële documentatie (strafblad) (artikel 68bis lid 5 Wpg). Overige overtredingen worden daar wel in opgenomen, maar worden niet betrokken bij de afgifte van een VOG (artikel 68bis lid 6 Wpg).

Ten tweede kunnen de maatregelen bestuursrechtelijk gehandhaafd worden (artikel 58u Wpg). Onder andere de minister en burgemeester zijn bevoegd tot handhavend optreden (artikel 58u lid 1 t/m 4 Wpg). Bij overtreding van het verbod op het openhouden van publieke plaatsen, evenementen en overige regels kan een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd (artikel 58u lid 1 en 3 Wpg jo. 5:32 Awb). Bij overtreding van de regels over de veilige afstand en het groepsvormingsverbod mag alleen een last onder dwangsom worden opgelegd (artikel 58u lid 1en 3 Wpg jo. 5:32 Awb).

Hoe nemen bestuursorganen besluiten als zij niet fysiek bij elkaar kunnen komen?

De wetgeving kent regels op grond waarvan bij stemmingen een minimaal aantal leden van bijvoorbeeld de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders bijeen moet zijn (het zogenaamde quorum). Wordt dat minimum niet gehaald, dan kan er niet worden gestemd. De wet staat er niet aan in de weg om digitaal te vergaderen. Als blijkt dat er over een voorstel niet behoeft te worden gestemd, dan is het aangenomen. Het is dus onder omstandigheden wel mogelijk om besluiten te nemen, zonder dat de leden van (bijvoorbeeld) de gemeenteraad fysiek bij elkaar hoeven te komen. Onder de huidige wetgeving is digitale beraadslaging dus wel mogelijk, maar digitale besluitvorming (stemmen op afstand) niet. En zodra bijvoorbeeld één raadslid wil dat er wordt gestemd, dan is dat niet mogelijk als de raadsleden niet fysiek bij elkaar zijn. Om te voorkomen dat besluitvorming te lang op zich laat wachten in deze tijden van coronacrisis is de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming op 9 april 2020 werking getreden. De wet is laatstelijk verlengd tot 1 maart 2022.

Kunnen bedrijven in verband met de coronacrisis aanspraak maken op nadeelcompensatie? 

Ondanks dat het noodpakket van de regering ondernemers vergaand tegemoet komt blijft de kans bestaan dat ondernemers tussen de wal en het schip vallen en onevenredig door de maatregelen van de overheid ter bestrijding van het coronavirus worden getroffen. In dat geval zou als aanvullende maatregel een beroep op nadeelcompensatie kunnen worden gedaan. In de Legal Update van Frank Mulder en Carmen Corsten wordt u over deze mogelijkheid  nader geïnformeerd.

Hoe kan bij het opstellen van anterieure overeenkomsten rekening worden gehouden met de consequenties van de coronacrisis? 

Allerhande overeenkomsten worden geraakt door de uitbraak van het coronavirus, ook contracten die overheden hebben gesloten. Dit betreft niet alleen reguliere commerciële contracten met leveranciers van goederen en diensten, maar ook typische overheidscontracten, zoals bijvoorbeeld anterieure overeenkomsten bij gebiedsontwikkeling.

Veelal worden in een anterieure overeenkomst afspraken gemaakt over de wijze waarop – en in dit geval cruciaal – de termijn waarbinnen de overheid van haar publiekrechtelijke bevoegdheden gebruik maakt. In de regel zien dergelijke bevoegdheden op het verlenen van planologische medewerking aan een door een ontwikkelaar beoogde gebiedsontwikkeling. Hoewel dergelijke verplichten naar hun aard vaak als inspanningsverplichting zijn geformuleerd, kunnen desalniettemin toch vragen ontstaan over de wijze en termijn waarbinnen de overheid haar inspanningen op dit vlak al dan niet nakomt. Complicerend hierbij is dat overmacht niet snel een reden voor het opschorten van besluiten (zie de Legal Update van Monique Rus, Merel Holtkamp en Mathilde van Velzen).

Het kan natuurlijk ook zijn dat juist de contractuele wederpartij haar verplichtingen niet meer kan of wil nakomen, of aanpassingen van de gemaakte afspraken wenst. Het is dan de vraag of deze partij met recht een beroep op overmacht toekomt en of er gerechtvaardigde reden is om in heronderhandeling te treden. Het antwoord is sterk afhankelijk van de feiten en omstandigheden en de aard van de prestaties die zijn afgesproken. In een nadere Legal Update zullen wij hier op nader ingaan.

Het is hoe dan ook verstandig om uw contracten nu na te lopen om uw rechten en (publiekrechtelijke) verplichtingen ten opzichte van uw contractspartijen scherp te hebben. Ook is het nuttig om te bezien of de contracten clausules bevatten over overmacht en gewijzigde omstandigheden.

Mocht u op dit moment een (anterieure)overeenkomst sluiten, dan verdient het vanzelfsprekend aanbeveling hier in de overeenkomst rekening mee te houden. Van belang is dat duidelijk is vastgelegd welke omstandigheden kwalificeren als overmacht én welke gevolgen een overmachtssituatie heeft voor de verplichtingen van beide partijen of zelfs voor het voortbestaan van de overeenkomst. Immers: voorkomen is toch beter dan genezen?

Meer informatie:

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met: 

Frank Mulder
+31 30 25 95 549
frankmulder@vbk.nl 

Monique Rus-van der Velde
+31 30 25 95 521
moniquerus@vbk.nl